From Minerva (Oslo), Vol 80 (2004), No 3, pp. 47-52.
Det har gått bra för näringslivet i de nordiska länderna under efterkrigstiden. De ekonomiska kriserna blev inte djupa och långvariga. Politiken har kunnat ägna huvuddelen av sina ansträngningar åt att olika välfärdprogram. Ändå formulerades framgången bland allmänheten långt in på 1950-talet i en överraskningens mentalitet: "Tänk vad vi får det bra;, man kan knappast tro att det skall fortsätta så här". Och så fortsatte nordborna att arbeta, offra, och bygga sina land.
Men på 1960-talet ändrade vi oss. Knegaren blev inte längre en hjälte utan en dumbom, vanligen en borgerlig dumbom. Vi hade nått skördetidens mentalitet: "Nu har vi fått det bra, och aldrig, aldrig, aldrig ska det ta slut!" Så lärde vi oss sorglöshetens konst, den hade vi aldrig förr prövat i så stor skala på våra karga breddgrader. Någon som hette "Samhället", tog hand om problemen, och någon som hette "Arbetsgivaravgift" betalade. Arbete var inte längre förutsättning för hälsa och välstånd; politikerna var det. De tog sig före att "garantera sysselsättningen". Ledare i ordets egentliga mening behövdes dock knappast. I deras ställe kom snällismens politiker, välfärdstomtarna. De infantiliserade både politiken och folken på 70-talet.
Men på 1980-talet övergick skördetiden långsamt i tvivlets mentalitet: "Ta det inte för givet; det kan ta slut! Det håller kanske på att ta slut?" För första gången sedan depressionen och världskriget fick vi en generation i vilken många inte räknade med att få det bättre än sina föräldrar. Nu gällde det att själv få ordning på sina pengar, sin tid och sin hälsa, och söka trygghet i den egna lilla världen, för de stora systemen klappar kanske ihop. Reagan och Thatcher regerade och blev återvalda i detta värderingsklimat.
De nordiska länderna var inte ensamma om välfärdsstatens problem. I Västeuropa, Australien, Nya Zeeland, Nordamerika rådde samma behov att dra ned på de offentliga utgifterna för välfärdssystemen. Det gick lättast i länder som Nya Zeeland där välfärdsbudgeten redan var liten mätt med västeuropeiska mått. I slutet på 90-talet krånglade sig också andra välfärdsstater någorlunda helskinnade ur krisen genom kombinationer av neddragningar, rationaliseringar, skattehöjningar och budgetsunderskott (dvs. lån).
Men sedan 90-talet har vi levt i låsningens mentalitet”. ”Allt är intecknat. Det finns inget nytt vi kan göra”. Under efterkrigstiden hade Danmark och Sverige kunnat fördubbla statsbudget och flöde i de offentliga kassorna. Men när skatterna motsvarade hälften av BNP blev det svårare, i praktiken omöjligt. Trots enorma statsbudgetar finner varje nyvald riksdag och ny regering att det inte finns pengar till nya program, bara till att lappa och laga i de existerande. I denna situation är vi frestade att ge avkall på försvar, rättsväsende och infrastruktur; välfärdsstaten börjar alltså hota statens kärna. För privatpersoner är inteckningens tid också en frustrerande erfarenhet. De höga skatterna dödar projekt, nyföretagandet stagnerar, utlandet lockar de ambitiösa mer än hemlandet.
I detta läge är vi många som börjat tänka om. Hur byggde vi egentligen landet? Hur kan det byggas om?
I Norden är välfärdsinstitutioner i allmänhet bemannade av offentliganställda. På kontinenten – där kostnaderna i allt väsentligt också täcks av skattemedel – kan fackföreningar, kyrkor, lokala välfärdsinrättningar och -kassor sköta det mesta av välfärdens administration. I Tyskland, till exempel, är de godkända hos och registrerade av staten som ”fria välfärdsföreningar”.
Välfärdsproblemen i de nordiska länderna betraktas dels med centrala och regionala myndigheternas glasögon, dels med "trottoarbyråkratiernas" glasögon, dvs. de offentliga instanser som har direktkontakt med allmänhetens problem. Trottoarbyråkrati (street level bureaucracy) är en beteckning som samhällsvetare använder om offentliga serviceorganisationer i vilken handläggaren både utreder och fattar beslut, vilka därför är svåra att styra från centralmakten och svåra att överklaga för mottagarna. Klienter och patienter har nog färre juridiska rättigheter i Norden där fel skall överklagas hos den felande myndigheten än i de anglosaxiska välfärdsstaterna där fel framförs till domstol.
Efterkrigstidens sociala välfärdsutbyggnad har i hög grad segregerat välfärdspopulationerna från vardagens normala liv. Barn sänds till daghem, arbetslösa till omskolningscentra, de halvt utslagna till subsidierade företag på annan ort, sjuka till sjukhus, äldre till ålderdomshem eller långvård. Som regel gäller att där välfärdspolitiken gripit in har normala sociala kontakter i familj, grannskap och på arbetsplats brutits upp. Detta är med förlov sagt en grym regel i en humanitär verksamhet. Det är också en dyr praxis. Vad nära och kära gör av omsorg är billigt, men vad institutionerna — både offentliga och privata — gör är dyrt. Professionell vård kräver förvisso medicinska institutioner, men vanlig daglig omsorg gör det sällan.
Lejonparten av kostnaderna för de nordiska välfärdspopulationerna är inte för institutioner och deras personal utan den utgör kontantbidrag. Barnbidrag, sjukpenning, och pensioner är de stora posterna. Behovsprövad socialhjälp till livets privatekonomiska nödtorft – det dominerande i den amerikanska välfärdsdebatten — är en mycket liten del av socialpolitikens kontantflöde i Norden.
Den största volymen av transfereringarna i de nordiska välfärdsstaterna sker över en individs livscykel. Vi får hjälp från staten under barn och ungdomsår, under medelåldern betalar vi in huvuddelen av skatterna till systemet och på ålderdomen blir vi igen mottagare av transfereringar och välfärdstjänster. I princip skulle stora delar av transfereringarna över en persons livscykel kunna skötas som tjänster av banker och försäkringsbolag. Men i Norden har staten fått hela denna uppgift.
Allt fler medelålders har börjat kräva lika mycket från offentliga kassor som barn och äldre. I Sverige har andelen i arbetsför ålder som står utanför arbetsmarknaden och lever på bidrag ökat explosionsartat genom långtidssjukskrivningar och förtidspensioneringar. [Åldrarna 20-64 år gör 2003 anspråk på 46 procent av alla offentliga utgifter och använder en fjärdedel av dessa pengar till att finansiera sin arbetsplatsfrånvaro och långtidssjukskrivning.] Denna korruptionen av systemets trottoarbyråkratier bekämpas med kontroller av klienter som antas fuska, inte kontroller av systemens funktionärer och lokalstyrelser som böjt reglerna att passa den egna snällismen och bekvämligheten. ”Korruption” är det gångbara internationella ordet för den senare processen, [missbruk av förtroendeuppdrag,] men begreppet används inte i svensk debatt om socialförsäkringar; de behandlas som heliga.
Samtidigt ökar antalet åldringar. Flertalet arbetar inte till den officiella pensionsåldern; vi har inte det japanska teinei – avgång vid 55 år för alla utom toppchefer, och sedan ny start i arbetslivet med nedtrappat ansvar, tempo och arbetstid, oftast på samma arbetsplats. Ett sådant plusjobb efter den vanliga karriären kan japanen ha långt upp i åren, och pensionskostnaderna blir lägre. I den svenska medelåldern, särskilt den äldre medelåldern, finns däremot allt färre arbetande skattebetalare och allt fler mottagare av transfereringar från staten. Vi lider i hela Norden av en vanföreställning att det sista arbetsåret skall ha den högsta lönen.
Statsfinanserna paralyseras av de felkonstruerade bidragssystemen.
"Välfärd" handlar om ett antal återkommande problem som finns i alla samhällen: Hur skall vi ta hand om barnen innan de klarar sig själva? Hur skall vi ta hand de äldre som inte längre kan klara sig själva? Och hur skall vi ta hand om de sjuka och handikappade och andra (flyktingar, krigsveteraner, etc.) som inte kan arbeta eller göra annat som är normalt för en vuxen i sina bästa år?
Visst kan det vara ekonomiskt lönsamt att hjälpa sjuka att bli friska så att de kan göra nytta igen. Men det finns få rent ekonomiska skäl att ta hand om de kroniskt sjuka, de handikappade, de deformerade småbarnen, eller de senildementa äldre. Vi gör det av moraliska skäl, inte av ekonomiska. Visst kan det vara politiskt fördelaktigt att ordna generella försäkringar som utfaller vid föräldraskap, sjukdom eller arbetslöshet; det är populära beslut som svar mot verkliga behov och som ger röster från breda folklager. Men barn med inkapaciterande hjärnskador eller senildementa äldre deltar inte i val. Åtgärderna för dem har ytterst en moralisk motivering snarare än en politisk. Människovärdet är en klenod utan marknadspris och utan roll i politiska maktkalkyler.
I Norden har vi förvandlat det etiska ansvaret för välfärden till ett skattebetalningsansvar. För skattemedlen får vi välfärdsinstitutionerna och bidragssystemen. Skattesmitning har blivit synonymt med att smita från den lidande vid vägkanten, och skattebetalning har blivit synonymt med att vara den barmhärtige samariten. Vår skattemoralism är en oplanerad konsekvens av välfärdstaten.
Det är min långsiktiga prognos för de europeiska samhällena att den moraliska samhällssfären – dvs. vårt ansvar för varandra och de arrangemang vi har för barn, sjuka och äldre — kommer att frigöras från staten ungefär som samfunden, näringslivet, konsten och vetenskapen i västvärlden redan frigjort sig från staten och från varandra. Låt också välfärdssektorn få självbestämmande och självförvaltning!
Statsmakterna – med sitt våldsmonopol och beskattningsmonopol – har en viktig roll för livet i samhällets autonoma livsområden: att medla och döma i konflikter, att underlätta, bl. a. genom att finansiera med skattemedel det som inte kan finansieras med donationsmedel eller betalas av marknaden. Men staten skall inte styra andra livsområden än sitt eget rättsväsen, försvar och förvaltning. Näringslivet, vetenskapen, religionen, och konsten kan i allt väsentligt styra sig själva. Politiker i ett sådant allsidigt samhälle har ingen självklar rätt att sitta i alla styrelser bara för att statsbidrag utgår till universitet, museer, sjukhus och humanitära och sociala ändamål.
”Horisontell subsidiaritet” kallas detta på EU-språk, tyvärr sorgligt bortglömt i den föreslagna EU-konstitutionen. ”Eigengesetzlichkeit” sa Max Weber på sitt språk.
När man studerar nordisk socialpolitik finner man att behovet att hjälpa välfärdspopulationer ingalunda är det enda som styr. Det finns två andra krafter som också styr: önskan om jämlikhet och önskan att göra sig oberoende av marknaden. Drömmen om utjämning och drömmen om frälsning från marknaden har format socialpolitiken i minst lika hög grad som önskan att hjälpa.
Det utjämningspolitiska inslaget i välfärdspolitiken är välkänt. Här är några exempel från delrapporten Generell välfärdspolitik: bara magiska ord? (1992) av Anders Borg i ett forskningsprojekt om den svenska välfärdsstaten från City-universitetet i Stockholm. Bostadspolitiken skall inte bara hjälpa de hemlösa och uteliggarna. Den skall ge "hela befolkningen" sunda, rimliga, välplanerade och ändamålsenliga bostäder (SOU 1974:17, s. 70). Familjepolitiken skall inte bara ge hjälp till problemfamiljerna. Den är "ett led i en allmän strävan att minska skillnaderna i levnadsstandard" (SOU 1972:34, s. 8). Hälso- och sjukvården skall inte bara bota sjuka. Den avser att förhindra att vården blir beroende av "nationalitet, kön, ålder utbildning, betalningsförmåga" (SOU 1979:78, s 22). Och så vidare om pensioner, arbetslöshetsersättning, dagis, färdtjänst, och allt möjligt annat. Det är jämlikhet det går ut på, inte bara hjälp.
Den nordiska välfärdspolitiken har vidare ofta utformats av utredare och politiker som ogillat att människor är beroende av marknaden för sin inkomst. De har därför tillåtit att man i arbetsför ålder på egen hand får dra sig ur arbetsmarknaden när det känns så. Skattebetalarna får då betala lönen istället för marknaden. Därmed överger man marknadsekonomin och skapar ett marknadsfrälse.
Att marknadsfrälset är ett inslag i socialpolitiken är tydligt i de aktuella debatterna om karensdagar, delpension, förtidspension, långtidssjukskrivningar. Att "ta ut" en sjukdag är att tillfälligt dra sig ur beroendet av arbetsmarknaden för sin inkomst. Att "ta ut" pension är att varaktigt dra sig ur arbetsmarknaden. Processen kallas "de-commodification" i den internationella marxistiska litteraturen.
Den nordiska välfärdspolitikens kostnader har som vi sett tre komponenter:
Jämlikhet: 40 procent
Hjälp och vård: 30 procent
Marknadsfrälse: 30 procent
Tyvärr är dessa siffror inte de rätta. Ingen kan upplysa om hur mycket av socialpolitikens kostnader är hjälpkostnader, utjämningskostnader och kostnader för marknadsfrälset. De procenttal jag skrivit ovan är gripna ur luften.
Jag skriver de felaktiga siffrorna ändå för att locka statsmakterna att ta fram de rätta. De borde ju ha ett visst intresse av att veta hur välfärdsstatens kostnader fördelas och används. Lika bra som det är att staten bryr sig om de unga, de äldre, sjuka och handikappade, lika illa är det att staten inte vet hur mycket jämlikhet och marknadsfrälse den samtidigt finansierar.
När riktiga siffror finns kan vi i god demokratisk ordning diskutera om vi skall öka posten för hjälp och vård på jämlikhetens och/eller marknadsfrälsets bekostnad. Och ingen skall längre kunna skrämma oss med att sänkta skatter automatiskt betyder mindre hjälp. Men de kan betyda mindre jämlikhet i inkomster eller ett mindre marknadsfrälse.
I Norden dominerar den etatistiska socialdoktrinen. I fråga om välfärd skall nordbon inte behöva bli beroende av släkt och vänner och föreningars välgörenhet, inte heller av marknaden. De offentliga arrangemangen skall vara nog. Och, kan vi tillägga, de skall ha så hög kvalitet att alternativ inte är attraktiva.
Om vi bara hade staten att lita till skulle emellertid vår välfärd vara långt torftigare än vad den är. Nu har vi också civilsamhällets små gemenskaper: familjeliv, grannskapets gemenskapsliv, sällskapsliv, föreningsliv, religionsliv och det fria kulturlivet. Den kommunitära socialdoktrinen säger att hjälpbehövande skall förlita sig på det civila samhället, dvs. dels på primärgrupper som familjen, dels på sekundärgrupper som frivilliga föreningar med social agenda.
Dessutom har vi marknaden som kan leverera välfärdstjänster mot svart eller vit betalning. Den nyliberala doktrinen säger att hjälpbehövande skall förlita sig på privata försäkringar och privata välfärdstjänster. Denna doktrin förordar att socialförsäkringarna skall privatiseras liksom barnomsorgen, sjukvården, arbetsförmedlingen och äldreomsorgen och övrig social service.
Socialpolitiken i ett modernt samhälle bör vara en pall på tre ben: statsmakten, näringslivet och civilsamhället. Bilden av en trebent pall används här för om den kan man inte säga att ett ben är viktigare än de andra.
Genom att bejaka trepartssamverkan mellan stat, näringsliv och civilsamhälle har vi inte bara tagit avstånd från den etatistiska socialdoktrinen som gett oss våra nuvarande socialpolitiska svårigheter, utan också de andra ensidiga lösningarna. Vi har sålunda medgett att nyliberal socialpolitik inte löser de fattigas problem, de som inte har råd att teckna försäkringar eller köpa tjänster på marknaden. Vidare har vi inte satsat allt på den kommunitära doktrinen. Den förutsätter en tradition av ansvarstagande som nog i långa stycken finns vad gäller nära och kära, och även ofta nog vad gäller kamraterna i fackföreningen och bröderna och systrarna i kyrkoförsamlingen, men som ingalunda kan garantera att alla för oss främmande människor som behöver hjälp också får den.
En socialpolitik inriktad på enpartslösningar (av typen staten skall sköta allt, marknaden skall sköta allt, civilsamhället skall sköta allt) är oerhört mycket enklare än en politik som söker trepartslösningar. För den senare måste man utarbeta en mycket klar arbetsfördelning. Det duger inte att säga att "alla har sitt ansvar". För när alla har ansvaret blir det lätt så att ingen tar ansvaret.
En given välfärdspopulation får optimalt utbyte av en viss arbetsfördelning mellan stat, marknad och civilsamhälle, en annan välfärdspopulation mår bäst av en annan arbetsfördelning. Den modell som är bäst för de unga, passar inte nödvändigtvis de äldre. Det som är bäst för de sjuka och handikappade är inte nödvändigtvis bäst för de arbetslösa. Det som är bäst för arbetslösa är inte bäst för tandlösa. Det finns, som jag ser det, inget vademecum som innehåller bot för allt: ingen slagordsmässig formel duger av typen "folkrörelselösning", "generell välfärdspolitik", "grundtrygghet", "inkomstskydd", "medborgarkonton". En tydlig optimal arbetsfördelning mellan stat, marknad och civilsamhälle måste alltid eftersträvas men den kan vara helt olika för olika sociala problem.
Den stora motståndet i Norden finns i att låta marknaden få en självklar roll i denna tre-partssamverkan. Den bisarra föreställningen att personer som älskar att tjäna pengar inte kan älska barn, sjuka, arbetslösa och gamla är djupt rotad. Slagord som "plånbokens tjocklek" och "privata vinstintressen" fungerar som stoppsignaler i den allmänna debatten om marknadens roll i välfärden.
Men marknaden och civilsamhället har de facto oumbärliga funktioner i välfärden. Som exempel kan man ta tandhälsan, ett välfärdsproblem som lösts olika i Sverige och i Norge.
1973 var ett stort år för den svenska socialstaten. Vi fick föräldraförsäkring. Och från samma år räknas riksdagsbeslutet om modellen för arbetslöshetsförsäkringen med både a-kassa och kontant arbetsmarknadsstöd. Man anade slutet på välfärdsbygget; under utredning låg de stora programmen som då ännu återstod, men såg redan konturerna av delpension, studiestöd för vuxna, hemsjukvården och en ny socialtjänst. I denna socialpolitiska skördetid tog Riksdagen också beslut om en allmän tandvårdsförsäkring. Alla kommuner fick Folktandvård, dvs. socialiserade nära-nog avgiftsfria tandkliniker. De privata tandläkarna, tandhygienisterna och tandsköterskorna fick arbeta i kommission åt staten och få sina arvoden genom tandförsäkringen.
I verkligheten sköts endast en del av tandhälsan av detta system. Tandhälsa är en angelägenhet för allmänhetens vardagsliv i civilsamhället och de huvudsakliga medlen finns på marknaden.
Du sköljer själv och rensar tänderna för att slippa förnedringen av att ha dålig andedräkt. Eller du borstar dem för att du skall ha vita tänder i ditt leende och vara attraktiv i sällskapslivet. Det gäller alla samhällsklasser. Du köper det viktigaste botemedel mot ohälsa i tänderna: tandkräm med fluor. Tandkrämen är billig och alla tycker att de har råd med den, givet allas prioritering att ha en god personlig framtoning. De vanligaste märkena är producerade av multinationella företag och distribuerade genom lokala dagligvaruhandlare. Denna marknadens fluorbärare gör underverk. Den håller på att göra fluoridering av dricksvatten onödig i de länder som införde den, och har redan gjort "fluortanter" och fluorsköljningar till en avslutad episod i vår skolhistoria. För stora katastrofer för tänderna, liksom för andra dyra medicinska operationer, behövs naturligtvis fortfarande en försäkring, privat eller offentlig.
Tandhälsan befordras alltså inte bara genom statsmaktens åtgärder utan till mycket stor del genom civilsamhällets åtgärder och vanor och framför allt genom marknadens utbud. Häri ligger antagligen förklaringen till att de moderna länder som i mångt och mycket liknar Sverige men saknar socialiserad tandvård och allmän tandvårdsförsäkring har lika god tandhälsa som Sverige. Norge är ett exempel.
Artikel var beställd av tankesmedjan Civita, Oslo. Den innehåller några av författarens ståndpunkter i den svenska välfärdsdebatten, mer utförligt uttrycka uttryckta bl a i Vårt land - den svenska socialstaten, (with Carl Johan Ljungberg), City University Press, Stockholm, 1997 och "Tandvårdsförsäkringen och socialdoktrinerna" in P-O Burén & Richard Lagercrantz (editors) Tandhälsan. Samhällsekonomin och det personliga ansvaret, Välfärdsprojektets skriftserie, Socialdepartementet, Stockholm, 1998, s 119-129.
Illustrationsförslag
Figuren visar medelsvenskens inbetalning (under nollstrecket) och erhållna bidrag och tjänster (över nollstrecket) under sin livscykel i den svenska välfärdsstaten under mitten på 1980-talet. Källa: SCB. Sedan dess har utbetalningarna till personer i medelåldern explodrat genom förtidspensioner och sjukpenningar, men SCB har inte uppdaterat diagrammet.