Vad gör välfärden med välfärdsstaten?

Idag samlas Förenta Nationernas sociala toppmöte i Köpenhamn. Utvecklingsländerna kommer dit med hopp att finna de bästa lösningarna för vad staten kan göra för välfärden. Men de avancerade välfärdsstaterna kommer dit med några års erfarenheter av att dra ned på de statliga välfärdsprogrammen.

De amerikanska forskarna John Stephens, Evelyne Huber och Leonard Ray har gjort en databas över den offentliga välfärdens omfattning och kostnader i 18 rika demokratier. Den visar att välfärdsprogrammen överallt har haft oväntade konsekvenser för ländernas budget. Den politiska kampen har gällt sociala rättigheter om vilket det rått föga kontrovers. Men när rättigheterna översatts i parlamentens bevillningsbeslut har budgeterna överansträngts eller de tillgängliga medlen överskattats. Det har därför förekommit en ordnad reträtt från välfärdsåtaganden i alla de rika länderna från Nya Zeeland i söder till Kanada i norr. EU-länderna är inget undantag. Paradoxalt nog har de rika länder som av gammalt lagt ner minst på välfärdsprogram, Australien och Nya Zeeland, dragit ned mest, medan de rika länder som lagt ned mest på offentlig välfärd, de nordiska länderna, Tyskland och Nederländerna, har dragit ned minst.

Värdlandet för FN-konferensen, Danmark, har sedan oljekriserna på 70-talet gedigen erfarenhet av åtgärder att hejda en brant ökning av välfärdsutgifter. Danmark kan ange vad som av allt att döma blir en grundton för mötet: staten kan inte göra allt, men kan och skall göra mycket för välfärden även i långa budgetkriser.

De nordiska socialministrarna blir utan tvivel konferensens stjärnor. De kan visa upp de längsta listorna av sociala rättigheter och generösa bidrag. Eftersom finansministrar inte har tid att delta i denna typ av konferenser kommer budskapen att bli en smula ensidiga.

Det är egentligen helt förbluffande att man kallar samman ett världsomfattande toppmöte kring frågan vad staten gör för välfärden utan att ställa motfrågan "vad gör välfärden åt staten?". Man får inte försumma de svårigheter som välfärdsprogrammen åsamkar den demokratiska staten. Hit hör inte bara budgetproblemen, utan också byråkratin och demokratin.

Välfärdsstatens expansion har inneburit en omvälvning i ämbetsmännens antal, befogenheter och utbildning. Vi har fått "en hjälpande klass", för att använda Lorentz Lyttkens ordval. Den gamla ämbetsmannen med juridisk bakgrund har överflyglats av den nya typen av välfärdsfunktionärer med samhällsvetenskaplig och psykologisk utbildning. Det lagtekniska språket i handläggningar ersätts med ett terapeutiskt språk. I välfärdsstatens "byråkratier på trottoarnivå", dvs försäkringskassor, arbetsförmedlingar och socialtjänstkontor o dyl., har förvaltningsprocedurer och ansvar har blivit annorlunda än i de etablerade verken.

Den hjälpande klassen med jobb i de sociala myndigheterna, dess fackföreningar, dess allierade i massmedierna, partierna och forskningen bildar ett stort socialpolitiskt komplex med enorm makt. Skrapar man på ytan finner man att toppmötet i Köpenhamn i själva verket är en internationell kongress av ländernas socialpolitiska komplex. I många länder torde de socialpolitiska komplexens egna behov bestämma politiken i högre grad än behoven hos välfärdsprogrammens mottagare.

I boken "Vinter i välfärdslandet" spekulerade Elisabeth Langby för tio år sedan att välfärdsstaten kommer att förlora sin folkliga legitimitet när dess kostnader inte längre täcks av skatter och lån. Så har hittills inte blivit fallet. Väljarna ger välfärdsstaten sitt överväldigande stöd i både goda och dåliga tider. Det har Svallfors visat för Sverige, Pöntinen & Uusitalo för Finland och Kuhnle för Norge. Liknande forskningsresultat finns i andra länder och betraktats som stöd för välfärdspolitik.

Att välfärdsstaten förblir legitim, dvs har stort folkligt stöd, även när den driver upp skatter och statsskuld är i själva verket dess största problem. Det innebär att det inte finns någon demokratisk spärr mot den offentliga välfärdens expansion. Det problemet står ingenstans på FN-konferensens dagordning.