Inlägg av Hans L Zetterberg
på Odd Engström seminariet om "Det politiska samtalet - den svenska valdebatten",
 den 16 oktober 1999, Villa Söderås, Lidingö.

De politiska samtalen

Den segrande demokratin

Idag är majoriteten av världens länder demokratiska i den meningen att de har allmänna val med konkurrerande partier och någorlunda hyggliga medborgerliga rättigheter. I jordens största land, Kina, talar man inte demokratins språk, men i resten av världen talas det på många håll, och där förstås det nästan överallt.

Alla typer av regimer har övergått till demokrati, inte bara Europas gamla kungadömen. Flera av de länder som präglades av vad Max Weber kallade "sultanistiskt styre", som Somozas Nicuragua med obegränsat personligt ledarskap, är nu demokratiska. Många länder som haft "auktoritärt styre", som Francos Spanien, där makten utövades av diktatorn genom normala och förutsägbara byråkratier, är nu demokratiska. Och även i länder som haft "totalitärt styre", typ Stalins partidiktatur med hämningslös ideologisk mission för hela statsapparaten, har man infört demokrati. Demokratin blev 1900-talets segrande statsform, segrare över de mest olikartade alternativ.

Givetvis är spåren av den gamla ordningen tydliga i de olika länderna. Demokratiska språkvanor är tyvärr inte detsamma som demokratisk praxis. Det finns länder med demokratisk konstitution där härskarna inte nödvändigtvis avgår om oppositionen blir störst. Det torde inte vara självklart för Slobodan Milosovic att avgå om oppositionsmajoriteten har stora inslag av minoriteter som albaner och zigenare, eller av bråkiga studenter som ännu inte har riktigt skägg, eller av kvinnliga analfabeter från byarna. Att acceptera lika rösträtt för alla är en förvärvad demokratisk dygd som det tar tid och ansträngning att tillägna sig. Det vet inte minst den svenska högern som var sen att anamma demokratin men som nu är en av dess pålitliga försvarare.

I USA kan man räkna demokratins ålder i århundraden, åtminstone om man har en någorlunda generös definition av demokrati. I striktare mening har inte alla USA: s sydstater haft ett fungerande flerpartisystem i sina val längre än ett par årtionden. I Europa kan vi inte säga att demokratins idéer har präglat någon längre del av vår kontinents historia. Demokratins genomslag har varit mest påtagligt i England, Frankrike och Schweiz. Bakslagen för demokratin i Europa har varit allvarliga. Tre gånger förbyttes en demokratisk ordning i Frankrike av envälde. Ett bakslag med oerhörda konsekvenser var Weimardemokratins fall under Hitlers uppmarsch till Tredje Rikets diktator.

Efterkrigseuropas viktigaste politiska process som lett fram till EU har saknat demokratisk övertygelse. Kol och stålunionen, liksom dess efterföljare EEC och EU, skapades enligt diplomatins regelverk, inte demokratins. Jean Monet fann modellen. En kommission tillsätts för att implementera det utrikespolitiska avtalet och för att utveckla det. Om dess utvecklingsförslag godkänns av ett ministerråd blir det lag i medlemsländerna, och nationella parlament kan inte ändra lagen. Det demokratiska underskottet i EU byggdes alltså in redan från början. Monet trodde inte man kunde nå europeisk integration med hjälp av demokratiska val och beslut i parlamenten. Ett tandlöst Europaparlament har kommit att dekorera konstruktionen. Det har numera fått några mjölktänder, men dess valrörelser är fiaskon: som regel är valdeltagandet lågt, och valrörelserna i europavalen domineras av inrikespolitik, inte EU-politik.

Den konstitutionella demokratins ålder räknas för de flesta europeiska stater i årtionden, inte århundraden. Inte heller har vi ännu i Sverige firat demokratins hundraårsjubileum. Vi har alltså en mycket kort erfarenhet av fria, allmänna val och valkampanjer. Under den korta resans gång har demokratin och dess valkampanjer dessutom hunnit ändra karaktär.

I många länder agerar ett antal statsvetare som demokratins självutnämnda högsta prästerskap. För dem gäller att statsvetenskap är en vetenskap i samma mening som Christian Science är en vetenskap: en troslära om samhällslivets fullbordan. Att vara biskop i demokratins kyrka är förvisso ett högst hedervärt ämbete, men man skall inte förväxla det med vetenskapsmannens uppgift. Den sittande demokratiutredningen har många missionerande skribenter som kan kandidera som biskopar i det svenska stiftet när de mer återhållsamma Leif Levin, Olof Petterson och Olof Ruin tröttnar. Jag vill i den här framställningen inte bedöma verkligheten utifrån några ideal utan nöjer mig med att systematisera vad jag tycker vi vet från forskning och forskningsbaserad teori om demokratins samtal.

Folket begär förtroende

Kommunikationsstrukturer

På 1930-talet hade sociologer i Chicago börjat skilja på olika kommunikations-strukturer i vilken allmän opinion bildas. På svenska kan vi kalla dem organisation (group), publik (audience) och allmänhet (public). Det som särskiljer dem är dels kontakternas ömsesidighet, dels förekomsten av en gemensam opinionskälla (eller ledning). Med dessa två dimensioner kan man definiera kommunikationsstrukturerna. Figur 1 visar dem i grafiskt form och i tabellform. En kort introduktion till Chicago-sociologernas tänkande finns i Rose (1954), kapitel 2. Det finns en konkurrande men i grunden likartad teori från Frankfurt-skolan i Habermas (1965).

Figur 1. Kommunikationsstrukturer

En organisation har en gemensam ledning och medlemmarna har möjlighet till kontakt med varandra. Typiska exempel är folkrörelser och lokala föreningar.

En publik saknar det ömsesidiga samtalet medlemmar emellan och kommunikationen från källan är mest enkelriktad: TVs tittare, tidningens läsare, teaterns åskådare är typiska exempel.

En allmänhet (i vår tekniska mening) håller kontakt med varann som en informell diskussionsklubb men saknar gemensam ledare. Väljarna blir sådana samtalsgrupper under en valrörelse, resenärerna i tågkupén kan bli det om de börjar tala med varann. I demokratilitteraturen är "torget" en vanlig metafor för fenomenet.

Om individerna är atomiserade utan social kontakt med varandra eller med någon ledning så talar man inte om "organisation", "publik" eller "allmänhet" utan om en massa (mass). Tunnelbaneresenärerna som ej samtalar med varandra är enbart en massa. En massa kan ge medlemmarna upplevelser, t.ex. av fartens tjusning, skratt, panik. Massans roll i opinionsbildningen är mindre än organisationens, publikens och allmänhetens. I massorna sprids mest känslor, inte tankar.

En och samma människa deltar i alla dessa strukturer. Figur 2 avbildar Medborgare X som medlem av organisation, publik och allmänhet.

Figur 2. Medborgare X i tre kommunikationsstrukturer

Knappast någon modern människa torde leva med exakt samma kommunikationsstrukturer som en annan. Vi är socialt olika, inte bara biologiskt olika. Det borgar för att olika människor möter olika åsikter.

Opinioner hos Medborgare X är sällan en enkel återspegling av vad hans eller hennes organisation, hans eller hennes massmedier förmedlar eller av hur hans eller hennes allmänhet diskuterar. Var och en bearbetar mer eller mindre aktivt information från alla dessa kommunikationsstrukturer: resultatet blir att de åsikter vi har faktiskt är våra egna. Ju mer man själv har tillfälle att bearbeta – arbeta sig igenom, tänka på, konfrontera med egna erfarenheter, överväga, diskutera – åsikterna desto mer blir de ens egna.

Opinionsbildning i en allmänhet

När ingen struktur finns mellan den offentliga makten och hushållen blir opinionerna timida och/eller servila. Först när utrymmet mellan hushållen och staten fylls av samtalande, diskuterande allmänheter blir opinionsbildningen kraftfull och oberoende.

I gamla tiders Sverige kunde landsbygdens opinion bildas på kyrkbacken efter söndagens högmässa. Man stannade gärna en halvtimme eller så för att prata. Genom att högmässan också innehållit uppläsning av statens kungörelser hade kyrkbacken en viss styrning ovanifrån av opinionsbildningen. I frihetstidens Stockholm gick diskussionerna höga på krogar, klubbar och i skrån. De var utan statlig styrning. Men i praktiken fick Sverige först på 1800-talet landsomfattande kraftfull opinionsbildning i genom folkrörelserna.

I England bildar pubarna en viktig kontext för opinionsbildning. I Frankrike är det kaféerna. I Bayern är ölhallarna ett lokus för opinionsbildning. Här förlöste Hitler sin nazism, ett faktum som visar att en allmänhet kan bilda också anti-demokratiska opinioner. I Sverige har alkohollagstiftningen inte varit nådig mot opinionsbildning. Röda rummet och dess motsvarigheter har riskerat att förlora sitt utskänkningstillstånd om gästerna vandrat från bord till bord med glaset i hand och öppnat samtal. 1990-talets ölbarer bryter med denna restriktivitet. Det finns ännu ingen forskning om alkoholens roll i opinionsbildningen, så jag avstår från att utveckla temat.

Allmänhetens opinioner blir de styrandes

De klassiska beskrivningarna av demokratin ser den som ett sätt att få torgets opinioner i sak- och personfrågor att också bli härskarnas opinioner. Rikets styrning betraktas som en fråga om att föra resultaten av samtalen från allmänhetens nivå till högsta nivå. Det kan enklast ske genom direktdemokrati, diskussion och handuppräckning som på torgmöten i Nya England eller Schweiz. Men också indirekt när de politiska partierna blir transmissionsbälten mellan folkets diskussioner och riksstyrelsens beslut och majoritetspartiet eller majoritetskonstellationen får bilda regering. Den bärande tanken i både direkt och representativ demokrati i de klassiska texterna är att folket självt och ingen annan skall vara den styrande klassen. Politikerna skall vara folkets tjänare, inte dess herrar. Det är en idé från den franska och amerikanska revolutionen med rötter i den tidigare så kallade ärorika engelska revolutionen.

I en demokrati är det alltså tänkt att regeringarna genomför väljarmajoritetens önskemål. De högröstade som vill att genomförandet skall ske bums företräder gallupdemokrati och populism. Det finns mera sofistikerade versioner av tanken på demokratin som verkställare av folkviljan. Samhället förändras och moderniseras. Då uppstår nya klasser, behov och intressegrupper. De politiskt aktiva inom dessa grupper utvecklar politiska krav. De demokratiskt valda politikerna förverkligar dessa aktivisters idéer genom "reformer", alltså nyordningar, subsidier eller favörer i lagstiftningen.

Denna procedur att förverkliga folkviljan i demokratisk politik har genomsyrat svenska folkrörelsepartier. Partiledaren skall inte vara en härförare utan en ordförande som ”lyssnar på rörelsen”. Problemet är att inför valdagen är alla partier mer betjänta av en härförare än en ordförande. Om en partiledning med ordförandemodell har egna förslag måste de därför i god tid före valen ”förankras” i rörelsens grupperingar innan de blir valplattform. Många samhällsvetare har, som vi strax skall se, övergivit tanken att detta är demokratins enda legitima arbetssätt. När Ingvar Carlsson också gjorde det i frågorna om skattereformen och medlemsansökan till EG uppstod emellertid svårigheter. Detsamma gällde Göran Persson i frågan om maxtaxa på dagis. Partiaktivisterna ”kände inte igen sitt parti” som det heter i eftervalsanalyserna.

Den första generationen av amerikanska opinionsundersökare – Crossley, Dinerman, Gallup, Harris, Roper, Starch, Wilson – var helt tagna av revolutionernas uppfattning om demokrati, särskilt George Gallup. Han trodde uppriktigt att det låg mycket stor politisk vishet förborgad hos allmänheten. Han drevs av en önskan att framföra den breda allmänhetens åsikter, dels till allmänheten själv vars medlemmar inte alltid kunde överblicka opinionsläget, dels till politikerna. Resultatet blev en kombination av samhällsvetenskap och journalistik. Den vetenskapliga rutinen gällde analyser av landsomfattande intervjuer med allmänheten. Opinionsjournalistiken som återförde undersökningsresultaten till allmänheten genom publicering i pressen var Gallups sociala innovation. "The Gallup Poll" in Princeton, som jag besökte första gången sommaren 1950, var en intervjuorganisation, en tabellfabrik, en redaktion, och en nyhetsbyrå som sålde och distribuerade redaktionens pressreleaser till tidningar.

Gallup fann en metod att formulera intervjufrågor som avslöjade allmänhetens prioriteringar snarare än prioriteringarna hos uppdragsgivarna (tidningsredaktionerna) och undersökarna. Sedan slutet på 1930-talet frågade han regelbundet "Vad tycker du är det största problemet i riket idag"? Problemen definierades alltså inte av uppdragsgivarna eller undersökarna utan av allmänheten själv. När presidentvalen närmade sig lät Gallup sina intervjuare fråga: "Vilken presidentkandidat tycker du har de bästa idéerna om […problemet…]?" I val efter val på sena 30-talet, 40- och 50-talen vann den så utpekade kandidaten.

Omogna och mogna opinioner

George Gallup framhöll ofta på 50-talet att man inte skall ställa en opinionsfråga till allmänheten utan att först fråga om folket hört talas om saken, lärt sig något om den, och talat med andra om den. Bara om dessa villkor är uppfyllda tyckte han opinionen var värd att ta på allvar.

Daniel Yankelovich (1991), USA:s ledande opinionsuttolkare, går längre än Gallup. Han menar att vi inte har en seriös opinion som ledarskribenter, politiker och andra kan luta sig mot förrän folket förstått konsekvenserna av sitt svar på opinionsundersökarnas frågor.

Opinionsundersökare kan lätt få svar som visar att folk tycker att bilismen är ett hot mot miljön, och svar som visar stöd för att miljöfarliga utsläpp beskattas. Men rena helvetet bryter ut, inte minst i det miljövänliga Norrland, om politiker tar dessa opinioner till intäkt för att höja bensinskatten. En opinionsundersökning kan bara vara vägledande för politiker om den undersökt hur folk ser på konsekvenserna av sina opinioner.

Yankelovich menar att nästan alla opinioner går igenom sju stadier. Låt oss ta majoritetsopinionen om EU som en illustration.

1. Medvetande om problemet. Sverige ligger i Europa och blir alltmer beroende av resten av Europa; det kände vi på oss.

2. Känsla att något måste göras snart. Vi måste bestämma oss innan EU-tåget går. Det dröjer innan vi får nästa chans.

3. Jakt på lösningar. Skall vi fortsätta som förut, kanske med ökat samarbete med nordiska grannar, även när vårt beroende av EU blir större? Eller skall vi gå in i EU så att vi kan påverka det som händer där?

4. Motstånd och stöd genom önsketänkande. Vi är ju bättre på välfärd än andra, varför skall vi då gå med i EU? Eller, vi kan säkert göra om EU så det blir som Sverige?

5. Väga åsikternas konsekvenser mot varandra. Här inser vi att det finns både fördelar och nackdelar med EU och vi börjar väga för och emot.

6. Tankemässig lösning. I detta stadium förstår vi ”innerst inne” att EU när allt kommer omkring är bäst i det långa loppet. Och vi börjar kanske tro att landet kommer att gå med.

7. Det mogna omdömet. Vi är nu redo att känslomässigt och intellektuellt offra vad som krävs för att få en framtid i EU. Vi tror nu uppriktigt att detta är bäst för oss och för kommande generationer. Vi kan stå för denna åsikt i våra samtal också de dagar då tidningar och tv har negativa nyheter om EU.

Opinionerna förblir skakiga och ostadiga om de inte når det sjunde stadiet. Jag misstänker att svensk ja-opinion, särskilt inom socialdemokratin, i långa stycken bara kom till stadium 5 och 6 före folkomröstningen. Organisationen ”Ja till Europa” upplöstes efter valdagen innan det kritiska sjunde stadiet blev vanligt. Jag har inte sett en investering i opinionsbildning slösas bort så totalt.

Folkomröstningen 1994 gällde om vi skulle gå in och påverka EU:s utveckling. EU-valen gäller hur vi skall påverka EU. Vi har hittills varit gruvligt oförberedda på det senare. Det finns väldigt få mogna opinioner i den svenska väljarkåren om EU:s valutapolitik, försvarspolitik, vetorätt i ministerådet, och om en framtid av överstatlighet eller mellanstatlighet. En del av dessa frågor har aldrig nått det första stadiet av medvetande, andra fastnade i sökande efter lösningar och motstånd genom önsketänkande (stadium 3 och 4). Opinionsundersökningar är maximalt opålitliga på dessa nivåer. Tyvärr finns frågorna som avslöjar opinionernas mognadsstadium nästan aldrig i deras frågeformulär.

Riktigt genomresonerade opinioner och beslut finns idag mest inom privatsfären, inte i den offentliga sfären. När en ung människa börjar tänka på att flytta hemifrån så dras frågan vanligen i långbänk – långbänk är nämligen karakteristiskt för all viktig opinionsbildning. Hon vänjer sig själv och föräldrarna vid tanken på flyttning, diskuterar fördelar och nackdelar, väger bekvämligheten att bo kvar hemma mot friheten att ha egen bostad, resonerar igenom ekonomin. Resultatet blir en mogen åsikt. Så borde det vara också inom offentlig opinionsbildning.

Mogna opinioner är vanligare i en "allmänhet" än i en "publik". Man känner igen de mogna opinionerna på att de är genomresonerade och avvägda. Det märks när de framförs att man arbetat med dem och nått fram till en övertygelse. Här är några åsikter som jag personligen delar och bakom vilka jag anar ett eget arbete när jag hör dem på stan:

·        tillväxt med alla dess biverkningar är trots allt nödvändig för livskvaliteten;

·        utlandshandeln ger oss ett bättre hemland och rikare liv i lokalsamhället även om mycket krimskrams följer med på köpet;

·        kundens och allmänhetens behov ska komma i första hand och den egna organisationens behov i andra hand;

·        ingen invandrare är den andra lik så man ska inte generalisera om invandrare;

·        erfarenheten visar att vi lättare löser våra problem genom nyare teknik än gammal beprövad teknik, trots att den nya kan innehålla okända faror;

·        finansieringen av en åtgärd genom marknaden är svårare än finansiering via skattsedeln, men den är bättre eftersom ett högt skattetryck har tråkiga följder på andra områden än där vi vill vidta vår åtgärd.

Samtal i nutida svenska valrörelser

"Har du deltagit i något samtal om politik de senaste dagarna?" Så frågar opinionsinstituten dag efter dag i s.k. tracking av väljarkåren, en procedur som blev standard på 1980-talet. Följfrågorna är givna: "Var det du som började tala politik eller var det den andre som började?", "Håller ni som pratade politik på samma parti eller på olika partier"?, "Vad pratade ni om?"

Demokratins ideologiska prästerskap brukar predika högt och länge om värdet av politiskt deltagande. Under 1980- och 1990-talen då tracking förekommit i Sverige har 9 av 10 väljare inte någon gång öppnar munnen om politik på tre, fyra dar i sträck, om man undantar valrörelsernas slutskede. Politik är inte roligare eller angelägnare än så. I alla demokratiska länder där studier också gjorts är andelen politiskt tysta av en storleksordning som antyder att demokratins fäder hade en övertro på det politiska engagemanget hos allmänheten. Det är tveksamt om deras tjusiga metafor "government by discussion" har täckning på basplanet.

Av särskilt intresse är att studera de som tar initiativet till politiska vardagssamtal. Det är något fler män än kvinnor, något fler högutbildade än lågutbildade. Från Tyskland lånade jag på 80-talet ett förenklat personlighetstest som visade att auktoritära och sällskapliga personligheter dominerade bland de som startar politiska samtal. Senare studier i Tyskland med ett förbättrat test visar att de leder valrörelsernas utveckling. (Noelle-Neuman 1999).

Diagram 1. Andel som initierade samtal om politik i valrörelsen 1991 i procent av röstberättigade. Källa: Demoskop

Under valrörelser stiger antalet politiska samtal. Diagram 1 visar ökningen i andelen i de höger- och vänsterblocken som initierade politiska samtal valrörelsen 1991. Staplarnas storlek visar dessa inledare av politiska vardagsdiskussioner i procent av alla röstberättigade. Deltagarna som dras in i de samtal de initierar är ungefär dubbelt så många som de själva, så siffrorna är inte ett mått på hur många som talar politik.

Andelen inledda samtal i olika partier har visat sig vara ett bra mått på hur en valrörelse går. I Diagram 2 berättar de om den s.k. Westerberg-effekten i valrörelsen 1985 som jämförs med miljöpartiets misslyckade valrörelse 1988.

Diagram 2. En lyckad och en misslyckad valrörelse.

Andel folkpartister som initierade samtal om politik i valrörelsen 1985 och andel miljöpartister som börjar samtal om politik i valrörelsen 1988. Siffrorna är procent av röstberättigade. Källa: Sifo

Lejonparten av samtalen om politik sker mellan likasinnade. Andelen samtal över parti- och blockgränser är litet.

Den finns en tendens bland partisekreterare och politiska aktivister att nedvärdera betydelsen av samtalen med partivänner och uppvärdera samtalen med andra som därmed kan övertalas att rösta på partiet. Men samtalen med likasinnade är ovärderliga i opinionsbildningen. När man själv med egna ord upprepar partiets resonemang i samtal med partivänner befästs och mognar opinionen.

Väldigt många vanliga väljare tycker att politiska samtal med motståndare är något obehagligt. Obehaget kan observeras i alla demokratier, inte bara bland de notoriskt konflikträdda svenskarna. Politiska samtal kan bevisligen urarta till gräl. Det är inte en tillfällighet i borgerliga kretsar att värdinnan anser att gäster som är ytligt bekanta med varann är oartiga om de börjar prata partipolitik. Det är inte en tillfällighet att politisk diskussion regleras av en ordförande i politiska föreningar. Det är ingen tillfällighet att politiska debatter i tv har förutbestämda regler. Det är ingen tillfällighet att man följer en strikt debattordning i riksdagen och andra politiska församlingar. Även proffsen behöver reglernas skydd när de ger sig in i en politisk kontrovers.

Välkänt är också att många utanför politiernas skara kallar politisk debatt, demokratins livsnerv, för "käbbel". Vi står här inför konturerna av en paradox: ju mer de politiska samtalen blomstrar, ju sämre rykte får politiken. Så vitt jag vet hade ingen av demokratins fäder förutsett något sådant.

Samtalen mellan politiker och väljare

De valda ombudens arena består som bekant av de politiska församlingarna, deras utskott, beredningar och interna partiöverläggningar. Där blir man uppskattad om man kan formulera förslag som har chans att få majoritet. De framgångsrika på denna arena är lugna och sakliga. De överdriver inte skillnaderna mellan partierna. Status tillkommer dem som kan förhandla och är duktiga i kompromiss. Skatteuppgörelsen och pensionsuppgörelsen skapade till exempel beundran från kollegor, oavsett partiståndpunkt. Det krävs mycket personkunskap och sakkunskap hos politikerna på denna arena.

Men politikerna har också en annan arena, väljarkåren. Här är belöningssystemet helt annorlunda. I valrörelsen blir man uppskattad om man är folklig och underhållande. Man skall förstå och förstora de ideologiska skillnaderna mellan partierna, man skall vara tydlig och profilera sig. Man vinner på idéer som är enkla och vardagliga, som lätt kan föras vidare av andra, typ "Kvarterspoliser i stället för lapplisor". Det krävs showmanship, känslor och tv-mässighet av politiker på den folkliga arenan.

Det finns en stor motsättning här. På väljararenan uppskattas inte riksdagens utskottsprosa. Och i riksdagen uppskattas inte väljarunderhållning à la Ian & Bert. Det är bara ett fåtal personer som är förunnade att fungera väl på båda arenorna.

Inte heller detta tror jag att demokratins fäder ägnade många tankar. De trodde att nästan vem som helst kunde bli politiker i en demokrati.

Massmedier i opinionsbildningen

De tidiga framställningarna om demokratin tar vanligen hänsyn endast till en av de fyra kommunikationsstrukturerna, allmänheten. I den klassiska föreställningen om demokrati finns inte massmedierna och intresseorganisationerna. De klassiska texterna nöjde sig vanligen med att hänvisa till allmänhetens samtal på torget.

En konservativ invändning mot att ge förtroende till folket att leverera de styrande idéerna var att folket inte tänker självständigt nog, utan styrs av sina massmedier. Den positionen är inte hållbar i ljuset av forskningen.

Massmediers inflytande över medborgarnas opinioner är mäktigt men till stor del indirekt. Mediernas roll i opinionsbildningen är att ange vad som i dagsläget är en acceptabel räjong av åsikter, visade Elisabeth Noelle-Neumann (1980). Medier lär oss alltså inte att tycka och tänka utan snarare vilka opinioner som är gångbara i umgänget. Åsikter som vi tror är godtagbara i umgänge också med relativt ytligt bekanta kallas "allmän opinion".

I våra dagliga samtal framför vi helst allmän opinion, dvs. åsikter som har eller kan tänkas få stöd av andra i vår krets. Driver vi för mycket av opinioner som inte delas av andra riskerar vi att bli isolerade. Vi blir "udda". I värsta fall stöts vi ut ur gemenskapen.

Personer som är väl integrerade i allmänheten av samtalskretsar och nätverk – släkt, arbetskamrater, grannar, vänner – får lätt och snabbt kunskap om vad andra tycker. De kan därför frimodigt uttrycka sin variant av den allmänna opinionen (och kanske dessutom en och annan helt udda personlig åsikt) utan att störa gemenskapen.

Personer som är dåligt integrerade i allmänheten och därför saknar kunskap om vad som är gångbara opinioner har lätt att "göra bort sig". De håller därför gärna tyst och deltar ogärna i offentliga samtal.

De som på detta sätt står en smula utanför har blivit allt flera i det moderna samhället. Den struktur som vi kallar "massa" i vilken människan är isolerad har blivit vardag för allt flera. Tidningar, radio och TV – inte personliga kontakter – blir deras huvudsakliga källa till kunskap om hur andra tycker och tänker, dvs. vilka opinioner som är gångbara. Endast medierna lär dem "allmän opinion".

Till de grupper som har dålig personlig markkontakt med allmänhetens samtal hör de moderna yrkespolitikerna. De vet vad som sägs och är gångbart i sammanträdesrummen, på kommunalkontoren, bland vännerna på partiexpeditioner. De kan också hålla reda på vad företrädare för olika organisationer tycker och tänker. Dem kan man samla i ett sammanträdesrum eller nå per telefon. Men organisationsföreträdarna är numera mest akademiker som själva liknar politikerna i att de vet allt om sin organisation utom hur snacket går bland vanliga medlemmar.

Yrkespolitikernas arbetssituation blir därför sådan att de inte vet så mycket om vad som rör sig bland vanliga väljare. De liknar de många människor som lever isolerade från vardagslivets samtal. Även om de fysiskt ibland finns i vardagslivets kretsar är de stämplade som "makthavare" och "överhet" och bemöts därför med viss reservation.

Sålunda blir yrkespolitikerna – liksom den del av deras väljare som lever i isolering – hjälplöst beroende av massmedier för att få veta den allmänna opinionen.

Häri ligger mediernas makt. Makten finns alltså inte i första hand på ledarsidor som försöker tala om för politiker och allmänhet vad de skall tycka och tänka. Makten är mer än att bidra till dagordningen för den allmänna debatten. Makten ligger i att redaktioner visar vad som är gångbar och allmän opinion.

Kan redaktionerna missbruka sin makt? Ja, säger Noelle-Neumann. Nyhetsmedier, också i ett demokratiskt land, tenderar i praktiken att bli en talkör. Vissa nyckelredaktioner väljer ut de godtagbara ämnena. Lokala medier förstärker sedan vad nyckelredaktionerna tagit upp. För Sveriges del kan vi säga att nyckelredaktioner under det senaste halvseklet varit dagstidningarna i Stockholm, radions Ekoredaktion, de större TV-redaktionerna. Det är förbluffande svårt för en redaktion i Göteborg och Malmö och andra städer utanför Stockholm att sätta tonen för andra redaktioner än den egna.

Genom detta nära nog åsiktsmonopolistiska arrangemang är det möjligt för medierna att periodvis styra den allmänna opinionen. Vi har ett minnesvärt exempel i den rapporterade ökningen av döda sälar under valrörelsen 198?. Medierna satte säldöden på dagordningen genom reportage och bilder. Sedan valde de den gångbara åsikten om ökningen av döda sälar: havsmiljön hade förgiftats av industrisamhällets utsläpp. Denna civilisationskritiska opinion blev så spridd att miljöpartiet kom in i riksdagen. I verkligheten berodde säldöden på ett smittsamt virus i sälstammen.

När stora grupper av medborgare – ibland t o m majoriteten – vänder sig till medier för att få reda på vilka åsikter som är gångbara finner de inte alltid stöd förde egna åsikterna. De får i stället nyckelredaktionernas speciella urval.

De förlorar då självförtroendet, drar sig tillbaka från samtal och bidrar sålunda till de egna opinionernas förtida död. Det kan tänkas att de själva behåller sin åsikt, men för sig själva. De visar den inte, söker inte övertala andra, slåss inte för den. Därför kallas denna teori om åsiktsbildning "tystnadens spiral".

För att vara en västeuropeisk demokrati har Sverige en påfallande begränsad räjong av godtagbara åsikter. Massmediernas nyckelredaktioner består oss med lagom-ämnen och lagom-åsikter och resultatet är en allmän opinion på lagom-nivå. Det var länge "otänkbart" under efterkrigstiden att en statsminister kunde komma från moderaterna. Det är ännu "otänkbart" att en statsminister kan komma från vänsterpartiet.

Åsiktsfrihetens roll för förvaltningsbyråkrater, teknokrater och intellektuella

Man bör skilja på förvaltningsbyråkraterna, teknokraterna och de intellektuella i studiet av åsiktsfrihet.

Förvaltningsbyråkraterna är agenter för ledningens allestädes närvarande önskan att styra och kontrollera. Hit hör statens ämbetsmän, organisationerna ombudsmän och företagens linjetjänstemän.

Förvaltningsbyråkrater argumenterar utifrån de mål som överordnade instanser ställt upp och tycker egentligen att åsiktsfrihet är en störningsfaktor i arbetet. I många länder kan de hota med eller utnyttja domstolsväsende, polis eller militär för de som tredskas.

Teknokraterna är en annan slags byråkrater. De behärskar specialiteter av kunskap och har i vårt århundrade blivit den grupp i samhället som administrerar produktion, vård och kommunikation. Karakteristiskt för dem är att de gärna effektiviserar de apparater de administrerar och omvandlar dem så att de får mer att säga till om än förvaltningsbyråkraterna. De har sällan något ägarbevis till apparaterna men de har dem ändå under en slags kontroll. Ingenjörerna i Vattenfallsverket. Kärnkraftsinspektionen och Strålskyddsinspektionen äger inte kärnkraftsverken, men med sin professionella kompetens bestämmer de i praktiken över hur verken skall skötas.

I motsats till förvaltningsbyråkraterna motiverar professionella teknokrater sina ställningstaganden inte enbart med hänvisning till makthavares anvisningar eller till beslut på kongresser utan också med hänvisning till förnuft och fakta. En teknokrat vill vara i stånd att attackera det han anser vara vidskepelse i fråga om skogsbesprutningens faror, tillgången på investeringskapital, preventivmedlens hälsorisker, et cetera. Då blir han en förkämpe för åsiktsfrihet. Teknokraterna är m a o beroende av en viss typ av åsiktsfrihet, nämligen frihet för rationaliteten. Med dess hjälp kan de i någon mån frigöra sig från överhet och förvaltningsbyråkrater. Denna frigörelse har varit ganska framgångsrik i moderna stater. Inom auktoritära och totalitära stater hotas emellertid processen periodvis av ett av stalinismens kännetecken: teknokrater tvingas underordna sig förvaltningsbyråkrater.

Intellektuella är kritiker, emancipatörer och konstnärer, helt beroende av kulturell frihet i alla dess former: vetenskaplig, konstnärlig, politisk.

I opinionsbildningen har de intellektuella en viktig roll, även om den idag inte är så stor som tidigare. I form av recensioner gör litteratur- och konstkritikerna bokstavligen de inledande anförandena för diskussionerna på torget. Genom sitt skärskåderi och sin konst ger de hjälp till självhjälp i jobbet att utarbeta en egen syn på verkligheten och forma gemensamma övertygelser som gör att vi kan bedöma våra ledare och vår situation i historien och framtiden.

Tillsammans bildar teknokraterna och de intellektuella vad man kallar "intelligentian". Intellektuella ser dock vanligen ned på teknokraterna som en slags ofullgångna intellektuella foster, och både intellektuella och teknokrater ser ner på förvaltningsbyråkratin. Det är betecknande att en intellektuell i en bok om teknokraterna kalla förvaltningsbyråkratin för organisationerna "reptilhjärna" (Gouldner, 1979, s 50). Men intelligentians gemensamma front mot förvaltningsbyråkratin kan ofta utsträckas till ett försvar för åsiktsfrihet.

Organisationerna begär förtroende

Den klassiska uppfattning om demokrati som vi hittills byggt våra resonemang kring har kritiserats som naiv. Det gäller i synnerhet den variant Dr Gallup utgick från, men i princip all teori som utgår från att folkets idéer är den demokratiska politikens väsentliga innehåll. Joseph Schumpeter, en österrikisk ekonom som blev amerikan, har formulerat ett ofta citerat alternativ.

Demokratin säger Schumpeter, är en konkurrens mellan eliter och att väljarkåren fungerar som jury i denna kamp. Det är eliternas idéer som blir politikens huvudsakliga innehåll, inte juryns. Den idén passade bra in i svensk politisk retorik. Är det affärseliten med SAF, facket med centralorganisationerna LO, TCO, eller bondekorporationen med LRF som skall få ockupera statsmakten? Så kunde man mycket väl fråga när Fälldin utmanade Palme på 70-talet.

Konsumentkooperationen, bonderörelsen, arbetar- och tjänstemannarörelsen hade en efter en under 50- och 60-talen börjat aktiv opinionspåverkan. SAF dröjde till 70-talet att engagera sig långsiktigt i opinionsbildning.

Förenings-Sverige har ändrat karaktär. Vi talar nu om intresseorganisationer för att markera att de är annorlunda än förra sekelskiftets folkrörelser. En intresseorganisation är i praktiken ett mellanting mellan våra första två kommunikationsstrukturer, en slags organiserad publik med ett gemensamt intresse i vilken medlemmarna emellertid har dålig direktkontakt med varandra och kontakten med ledningen sker via medlemsblad eller dylikt, så att den är enkelriktad. När folkrörelser degenererar till intresseorganisationer räcker det för medlemmarna med en tidning och serviceerbjudanden: rabatt på vandrarhem i STF, återbäring i gamla KF, avtals- och MBL-förhandlingar i facket, billiga försäkringar i MHF och övriga nykterhetsorganisationer. Utöver detta nöjer sig tydligen flertalet medlemmar med att veta att de är företrädda av någon i olika TV-program, i vissa av statsmakternas beslutsprocesser o d.

Teknokrater som kallas informationschefer eller informationssekreterare och som vanligen hålls ganska kort av förvaltningsbyråkraterna svarar för opinionsbildningen i intresseorganisationerna. De är mer intresserade av att övertyga än av att resonera. Ensidigheten i ämnes- och åsiktsurvalet i intresseorganisationernas medlemstidningar är påtaglig. Man är mer angelägen om information än om konversation, och mogenhetsgraden i läsarnas opinioner blir därefter.

Förenings-Sverige har därmed blivit sämre på att samla upp och leda opinioner. Delvis beror detta på att de har färre medlemmar. På 50-talet sade ca 80 procent av alla vuxna svenskar att de var med i en förening. Sedan dess har siffran minskat med mellan en och en halv procent om året. Delvis beror föreningarnas minskade roll i opinionsbildningen på att de centraliserats och byråkratiserats. Fackföreningarnas avgifter samlas t ex upp som 1öneavdrag och ej längre av en lokal kassör som varje månad måste gå runt och byta några ord med medlemmarna och bilda opinion för sin organisation.

Vissa intresseorganisationer har fått en del privilegier och rättigheter fastställda i lag. Men de kan sällan mobilisera sina medlemmar i den utsträckning lagstiftarna förespeglats och lagarna förutsatt. Om facket är ett socialförsäkringsbolag och ett serviceorgan för förhandlingar blir medlemsaktiviteten låg. På 80- och 90-talet har fackföreningsrörelsen svårt att få medlemmar att ställa upp och utbilda sig i den omfattning som krävs för att arbetslivslagstiftningen skall fungera. De heltidsanställda ombudsmännen, förvaltningsbyråkraterna, tar över det mesta.

Omoget "dom"-tänkande och "julklapps"-tänkande

Intresseorganisationerna liksom partierna ställer krav på politiken. Men till skillnad från partier som normalt måste räkna med att ta ansvar för regeringsmakten vägs ej intresseorganisationernas krav mot andra krav. Den ene vill återinföra karensdagar, den andre vill ha en löntagarfond; den ene vill ha flera daghem, den andre vill ha fulla livsmedelssubventioner, et cetera. Opinionsbildningen från intresseorganisationernas sida är uttryck för maktanspråken hos deras förvaltningsbyråkrater.

På basplanet resulterar detta i en opinionsbildning som kan karakteriseras som. Vi får opinionsuttryck som dessa –

·        Nu ska dom ta bort en karensdag

·        Dom måste göra något åt bristen på dagisplatser

·        Vi ska ha förkortad arbetstid och högre lön.

·        Vi vill ha löntagarfonder och mindre makt åt aktieägarna.

Dessa opinioner är omogna: ytliga, motsägelsefulla, föga genomresonerade och saknar ansvarstagande. Utan att egentligen avse det uppmuntrar intresseorganisationerna sådana opinioner.

Bristen på genuin opinionsbildning i olika allmänheter leder till en situation i vilken en stor låsning lätt skapas. Man säger om nästan allting som är viktigt men svårt, att "det är politiskt omöjligt". Utan mogna opinioner vågar man inte längre begära det rationella från allmänheten, man vågar inte begära några offer för att uppnå väsentliga mål. Inte ens intresseorganisationerna själva torde i det långa loppet ha någon glädje av denna ordning.

Statsmakten begär förtroende

På 90-talet förändras också den Schumpeterianska demokratimodellen. Det blir mer och mer uppenbart att det är statsmakten själv som ligger bakom flertalet politiska initiativ, inte medborgarna och inte intresseorganisationerna.

Den tankelinjen har stöd hos samtidshistoriker, statsvetare och sociologer: Paula Baker, Hugh Heclo, Seymour Martin Lipset, Theda Scocpol, Charles Tilly. I sin forskning finner de att den utslagsgivande intressegruppen trots allt är politikerna själva och statstjänarna. Staten, bemanningen i förvaltningen och rekryteringen av chefer, påverkar politiken mer än något annat. Förändringar i politiken skulle alltså bero mindre på hur folkviljan skiftar eller hur intressegrupper utvecklar sitt tänkande, och mer på hur statsmakten själv utvecklas och påverkar partiapparaterna och de offentliganställdas situation. Bland politiker och offentliganställda finns det konkreta politiska nyskapandet. Demokratin reduceras till att innebära att resultatet av denna kreativitet underställs väljarna i allmänna val.

Regeringen Carlsson fick säkert idéer från gräsrötter och från arbetarkommuner och fack. Regeringen Bildt fick också enstaka idéer från gräsrötter och enstaka idéer från SAF och LRF. Men alla större politiska förslag i dessa regeringar kommer från egna analyser, generaldirektörernas rapporter, departementens experter, kommissioner av Lindbeck-typ, internationella utblickar. Så torde det ha varit med EU-ansökan och EU-avtalet, säkerhetspolitiken, friskolan, universitetsforskningens finansiering, kommersiell radio-tv, privatisering av statliga företag, riksbankens självständighet, utbetalningen i klump av kommunala statsbidrag, ungdomsarbeten, pensionssystem, riksdagens arbetsformer med budgettak, mm. Det mesta kan inte beskrivas som beställningar från väljarkåren eller från intressegrupper, det är statsmakternas initiativ.

Ansvarsutkrävande i valrörelser

I nästan halva mitt vuxna liv bodde jag i USA och har alltså sett många amerikanska valkampanjer. "Låt oss se efter vad de styrande gjort!" ("Let us look at the record!"), säger både de styrande och oppositionen när en amerikansk valkampanj kommit igång. Sen talar de styrande om allt gott som åstadkommits under valperioden och oppositionen talar om allt ont som skett. Väldigt ofta kommer maktmissbruken fram: skattefinansierade jobb eller värdefulla tillstånd som gått till släktingar och partivänner, favörer i beslut om vägar och markområden, tips och finansiella möjligheter som hänger samman med politiska förtroendeposter. Och så vidare. Att sko sig på politik är vanligt i USA, liksom annorstädes.

Om oppositionen sedan tar upp temat "Ut med skurkarna!" ("Drive the rascals out!"), brukar det gå en ilning genom den amerikanska åhörarskaran. Se nu är det en riktig kampanj på gång! Själva frasen "Drive the rascals out!" är laddad. Den har rungat i många val i tvåhundra år. Med den i munnen känner amerikanen smaken av sin demokratiska makt. Vallöften i all ära – för den erfarne amerikanske väljaren är de bakelser i himlen ("pie in the sky"). Genomgången av vad som varit är lättare att ta ställning till. Och då vet man om man skall använda sin röst att avsätta makthavarna eller ge dem fortsatt förtroende. Demokratin har ju den enkla och eleganta lösningen till problemet hur vi bli av med dåliga styresmän utan att ta till våld och blodsutgjutelse. Regeringar avskedas av majoriteten i allmänna val.

Det vore emellertid trist om denna process uttömmer demokratins mening. I demokratins tankevärld finns också plats också för frihet, rättigheter, folkbildning, visioner, ideologier.

I moderna samhällen finns många minoritetsopinioner och få majoritetsopinioner. För att skapa majoriteter måste de olika minoriteterna kompromissa. Kompromissens klimat är den målrationella instrumentalism, den vi kallar pragmatism när vi gillar den och opportunism när vi ogillar den. Dess etik är ansvarsetik; man följer inte orubbliga principer, men man tar ansvar för konsekvenserna av sina beslut. Om väljarna inte gillar de gjorda kompromisserna skall de ha möjlighet att rösta de på andra politiker i nästa val. Det brukar kallas ”politiskt ansvarsutkrävande”.

Tyvärr är detta politiska ansvar vanligen luddigt. Politiska beslut i demokratier är oftast kompromisser eller samförståndslösningar som ingen har ensamansvar för. Valrörelser är komplexa, propagandistiska processer i vilken även en viktig ansvarsfråga lätt drunknar i mängden av andra frågor och översköljs av partilojaliteter.

Opinionsforskarnas ansvar.

Som opinionsundersökare fick jag till en början betalt från tidningar för att som George Gallup göra väljarbarometrar och göra statistik och pressreleaser om vad allmänheten tyckte var viktiga frågor och ställningstaganden. Det kändes som en tjänst för klassisk demokrati. Sen kom en tid då intressegrupper av olika slag från Cykelfrämjandet till SAF beställde flertalet opinionsundersökningar. Det var mer lönsamt än att arbeta för tidningar. Det var också en tjänst i Schumpeters typ av demokrati i vilken eliter vädjar om folkets stöd för sina idéer. Idag sitter jag som veteran och pensionär i OAS referensgrupp för att bedöma opinionsundersökningar om regeringens alkoholpolitik och får sammanträdesarvoden ur statsbudgeten. Jag har alltså i min eget yrkesliv fått ett slags grodperspektiv på den utveckling av demokratins opinionsbildning som jag diskuterat här.

I augusti i år fick jag Helen Dinerman Award för bidrag till opinionsforskningen och måste hålla ett självbiografiskt tacktal. Slutorden i talet duger också som avslutning här:

The ministers and the state bureaucracies have begun to sponsor polls and focus groups on a massive scale, particularly in Britain and the United States. Newspapers in London claim that the government of Great Britain at present pays one million pound a month on opinion research, only a quarter of which gets published. This is a more profound change than in the mere funding of the polling industry. It goes into the heart and meaning of democracy. We have gone from giving political initiative to the people, to give it to competing elites, and now to give the initiative to the governments themselves. In this process, the idea that polls exist to turn the public into a ruling class changes into the idea that polls exist to help the rulers exercise power and stay in power.

Pollsters need to be more aware of this new development that makes the polls megaphones of government rather than of the people. In this emerging situation the integrity of the polling community will be measured not only by its sampling, interviewing and question wording. It might rather be measured by the questions we do not ask. We must make sure we give full coverage also to other topics than those promoted by the government of the day. In this way we stay true to our traditions.

Referenser

Gouldner, Alvin W 1979. The Future of Intellectuals and the Rise of the New Class, Macmillan, London.

Habermas, Jürgen (1965). Strukturwandel der Öffentlichkeit, 2.Auflage, Berlin & Neuvid.

Noelle-Neumann, Elisabeth 1980. Die Schweigespirale öffentliche Meinung - unsere soziale Haut, Piper, München & Zürich.

- - - 1999. "Seeing the Future Through Opinion Leaders: A Methodology to Define Opinion Leaders, WAPOR 52^nd Conference, Paris.

Rose, Arnold M (1954). Theory and Method in the Social Sciences, University of Minnesota Press, Minneapolis.

Yankelovich, Daniel 1991. Coming to Public Judgement: Making Democracy Work in a Complex World, Syracuse University Press, Syracuse, NY.