1984:2
23 maj 1984

[Main author of this issue is Anders Leion]

Inför den 6 juni 1984

 

Under några årtionden efter andra världskriget blev Sverige känt för det samförstånd som rådde på svensk arbetsmarknad. SAFs och LOs dåvarande ledare, Bertil Kugelberg och Arne Geijer, reste tillsammans ut i världen för att söka förklara den svenska modellen. Under denna tid ifrågasattes inte arbetsmarknadens institutioner liksom inte heller den ekonomiska politik som fördes i landet. Det gick ju så bra. Nu, under de allra senaste åren, har ett nytt slags intresse riktats mot de stora organisationerna på arbetsmarknaden. Det går inte längre så bra och organisationernas handlande kritiseras, liksom för övrigt också den ekonomiska politiken och de teoretiska föreställningar av olika slag som styr den. Allmänheten har svårt att förstå vad som händer. Ett symptom på detta är att man börjar misstro systemets galjonsfigurer.

 

 

Andelen med "stort förtroende" för Malm (19%) är lägre än andelen som hade "stort förtroende" för företrädaren Gunnar Nilsson (33%) år 1982 (Sifo 82034/035/036). Vi gissar att Arne Geijer hade dubbelt så hög siffra som Nilsson, dvs närmade sig samma förtroendenivå som Tage Erlander (60%), men vi har inte hittat någon direkt jämförbar mätning i Sifos arkiv.

Det är emellertid inte alls ledarna som är problemets rot; vi har att göra systemfel, inte dåliga ledare.

Vi tror att man bör söka förstå institutionernas handlande och deras roll i ekonomin innan man kritiserar dem. De är inte skulden till alla ekonomiska svårigheter nu lika litet som de var orsaken till de första efterkrigsdecenniernas framgång.

I detta nummer av INDIKATOR granskar vi därför organisationerna på arbetsmarknaden. Vi gör det med utgångspunkt bl a från den senaste avtalsrörelsen; men vi försöker också utsträcka perspektivet både bakåt och framåt. 

Stridsviljan i årets avtalsrörelse

Vid intervjuer i april och maj 1984 förklarade 24 procent av alla fackligt anslutna att de ansåg att deras fack borde tillgripa stridsåtgärder (39 procent av dem som trodde att de skulle beröras av konflikt). Endast 4 procent kunde tänka sig att gå med på ett dåligt avtal med hänvisning till att löntagarfonderna ger dem andel i företagens vinster, medan 47 procent kunde tänka sig att ta hänsyn till landets ekonomiska krissituation och därför acceptera ett dåligt avtal. Vid intervjuer i april och maj 1984 besvarade 553 fackligt anslutna frågor om avtalsrörelsen. Var tionde av dem trodde att de skulle beröras av stridsåtgärder på arbetsmarknaden.

"Anser du att ditt fack borde använda sig av strejk eller andra stridsåtgärder eller anser du det inte?"

Alla löntagare
%



LO
%



TCO
%



SACO/SR
%

Ja
Nej

Tveksam, vet ej

24
69

7

24
68

9

24
69

7

24
72

5


De yngre bejakade frågan i högre utsträckning än de äldre. Hela 37 procent av högutbildade mellan 18 och 29 år svarade ja.

"Om du själv skulle kallas ut att strejka, hur stark skulle då din stridsvilja vara?"

Alla löntagare
%



LO
%



TCO
%



SACO/SR
%

Mycket stark
Ganska stark
Ganska liten
Helt liten
Ingen

Tveksam, vet ej

15
25
27
10
15

8

15
27
29
5
15

9

14
22
26
15
13

10

12
31
28
13
16

0


De som trodde att de skulle få delta i en konflikt visade starkare stridsvilja än andra: 39 procent av dem ansåg att deras fack borde använda sig av strejk mot 22 procent av dem som inte trodde sig komma att dras in i konflikter. 26 procent av den förra gruppen mot 14 procent av den senare skulle visa mycket stark stridsvilja om de kallades ut att strejka. 43 procent av 18-29-åringarna mot 30 procent av 50-70-åringarna skulle visa mycket stark eller ganska stark stridsvilja. 

Solidaritetspotentialen

De intervjuade fick också se ett kort med fyra personer som samtalade och ombads sedan ange vem av personerna de mest höll med.

A sade: "Jag går med på ett dåligt löneavtal i år för att hjälpa Sverige ur krisen."
B sade: "Jag går med på ett dåligt löneavtal i år om vi får vinstdelning."
C sade: "Jag går med på ett dåligt löneavtal i år därför att vi redan får del av företagsvinsterna tack vare löntagarfonderna."
D sade: "Jag går överhuvud inte med på ett dåligt löneavtal."
 

Resultatet blev det följande:

 

Håller mest med:

Alla löntagare
%



LO
%



TCO
%



SACO/SR
%

A
B
C
D

Tveksam, vet ej

47
12
4
28

9

40
12
4
34

9

55
13
4
20

8

57
5
3
24

11


Återigen visade det sig att de yngre var mer militanta än de äldre: 40 procent av de yngsta (under 30 år) höll med D mot 29 procent av dem mellan 30 och 50 år och 18 procent av dem över 50 år.

En hög andel sade sig alltså kunna acceptera ett dåligt avtal för att hjälpa Sverige ur krisen. Denna vilja till insats för det gemensamma de: kan kallas för en solidaritetspotential.

Det är sorgligt att det politiska och fackliga systemet inte förmår ta vara på allmänhetens vilja att hjälpa Sverige ur krisen.

Vi riskerar att de kortsiktiga, trånga gruppintressena får breda ut sig, helt enkelt därför att det solidariska handlandet inte är möjligt. Som framgår av den följande analysen gäller institutionernas handlande i hög grad just denna fråga. Om inte den nu havererade svenska modellen kan ersättas med en ny riskerar våra organisationer att hamna i ett ofruktbart ställningskrig utan möjlighet till uppgörelser för det gemensammas bästa.

 

Det svunna systemet

Förr fanns normer, internalisering av kostnader och intäkter samt åtgärder mot avvikare.

På fyrtio- och femtiotalen etablerades de centrala, samordnade förhandlingarna. Man hade en samhällsekonomisk norm, EFO-modellen, som användes i praktiken långt innan den fick sitt namn, och det fanns en lönepolitisk norm, den solidariska lönepolitiken, som var styrande för det största och länge dominerande löntagarkollektivet, LO-förbunden.

Den förhandlingsordning som växt fram på 40- och 50-talen innebar att kostnader och intäkter "internaliserades", varmed helt enkelt menas att den som tar på sig kostnaderna för en viss åtgärd också för njuta frukterna av den. Detta är den vanliga situationen för ett hushåll eller ett företag, men när kollektiv fattar beslut är det i själva verket ovanligt. Fram till trettio- och fyrtiotalets stadgeändringar kunde det regelbundet vara tvärtom: små lokala kollektiv inom ett förbund kunde engagera hela förbundet därför att arbetsgivarnas effektivaste vapen var att använda stora lockouter.

Det samhällsansvar, som den samhällsekonomiska normen innebar, gjorde att avståendet från kortsiktigt möjliga löneökningar inte var så kostsamt: vinsterna i form av god tillväxt och låg inflation fick samma kollektiv dela på.

Det fanns också ett samband mellan de två normerna som förstärkte dem båda och tillsammans innebar ett effektivt kitt för systemet: De bilarbetare, som av den solidariska lönepolitiken med stor sannolikhet fick lägre löner än om de kunnat förhandla företagsvis, kunde ändå vara nöjda med att det gemensamma uppträdandet i samordnade förhandlingar innebar att t ex de offentliganställda inte kunde använda sin under efterkrigstiden gynnsamma situation till att tvinga fram löneökningar som långsiktigt skulle skada exportindustrin. Det här brukade sammanfattas i slagordet att de anställda i exportindustrin skulle "gå före".

Centraliseringen under SAFs och LOs ledning innebar också en klar och enhetlig beslutsordning: ingen fick tillfälle att spela mot någon annan. Idag är situationen den motsatta.

Kontrollen upprätthölls med dödligt effektiva motåtgärder. De fungerade i princip på följande sätt: SAF och LO hade låtit sina respektive styrelser ta hand om kontrollen av stridsmedlen. Endast de kunde tillhandahålla vapen för legala strejker. En missnöjd del av kollektivet, t ex ett förbund eller en del av ett förbunds medlemmar kunde visserligen bryta sig ur samordningen, men det måste då gå till så att man t ex trädde ur LO-kollektivet. Redan detta var besvärligt. Men dessutom var åtgärden ofta meningslös. För att skydda LO och därmed den gemensamma kontrollen vägrade SAF att förhandla med utbrytaren. Utbrytaren fick oftast nöja sig med ett hängavtal, dvs vad ett LO-förbund på närliggande område kunnat förhandla fram. 

Libanon — den söndervittrade centralmakten

Denna effektiva centralmakt — LO-SAF-blocket — har idag vittrat ned. Utan centralmakt har vi fått ett allas krig mot alla. Centralmakten har delvis abdikerat frivilligt. SAF har inte längre sina medlemsförbunds uppdrag att förhandla, i praktiken inte heller LO även om inte dess stadgar har ändrats.

Men redan tidigare var centralmakten LO-SAF hotad. Nya, starka grupper hade vuxit fram med intressen av annat slag. Det var främst de offentliganställdas organisationer. Under hela sjuttiotalet fick inte löntagarna någon köpkraftsförbättring. Arbetsgivarnas lönekostnader ökade däremot. Skillnaden var en fortgående ökning av arbetsgivaravgifterna, avsedd att finansiera utbyggnaden av den offentliga sektorn.

Denna utbyggnad kunde visserligen ge löntagarhushållet andra inkomster, därför att det erbjöd en marknad för de kvinnor som i allt större utsträckning sökte sig till arbetslivet , men många löntagare kunde inte dra nytta av denna utveckling. (I en undersökning av de vilda strejkerna visade det sig att man var mest militant på de traditionella enföretagsorterna. Där var arbetsmarknaden mer traditionell, mannen var försörjaren och kvinnan i huvudsak hemma. De kunde inte dra nytta av särbeskattningen och de kunde inte som storstadshushållet anpassa sitt arbetsutbud efter de nya möjligheterna. De var inlåsta till att använda det traditionella mediet, lönekampen.)

På central förhandlarnivå ser det dock annorlunda ut: Det löneavgifterna tar av utrymmet minskar löneökningarna. Så ser det också ut för den som skall förhandla för de offentliganställda, trots att hans medlemmar skall betalas bl a av löneskatterna.

Så småningom blev det allt tydligare att de offentliganställdas organisationer har intressen som inte är desamma som de privatanställdas. Bilden har blivit allt klarare när nu den offentliga expansionen har brutits. På femtio- och sextiotalen räckte tillväxten för både offentlig expansion och ökad köpkraft för de stora löntagarkollektiven. Så är det inte längre. Det som går till det ena ändamålet inkräktar påtagligt på utrymmet för det andra. I detta läge träder de motsättningar mellan privat- och offentliganställda fram, som först den goda tillväxten och sedermera lånepolitiken kunnat dölja. De offentliganställda känner sig därför hotade och håller samman. De vill behålla sina karteller och andra samverkansorgan.

De offentliga arbetsgivarna har aldrig fått möjlighet att bli någon motsvarighet till det som SAF en gång var. Det beror framförallt på att deras uppdragsgivare, regeringen, alltid har en benägenhet att värdera den politiska nyttan av arbetsfred som större än det långsiktiga värdet av låga avtal. Regeringar har också en naturlig benägenhet att se dem som arbetar i offentlig tjänst som väljare, och inte enbart som anställda. 

Lönekarusellen

Idag uppstår stora konflikter i kampen mellan fackliga organisationer eller i vissa fall mellan olika karteller över inkomstfördelning och lönerelationer. Många av dessa konflikter är indirekta och utspelas i det fördolda. Kampen mellan organisationerna sker konkret i förhandlingar med arbetsgivare, förhandlingar som utger sig för att endast röra de traditionella motparterna medan arbetsgivarna istället blivit ett slags medlare mellan konkurrerande löntagarorganisationer. (Statens sits i striden mellan TCO-S och SACO/SR-S om adjunktlönerna illustrerar tydligt förhållandet.)

Denna situation bäddar för en lönekarusell: saxningsförhandlingar och instabilitet. Denna karusell är särskilt svår att kontrollera, därför att den ofta drivs på av två konkurrerande sektorer med olika interna spelregler, den offentliga och den privata sektorn.

Förhandlingarna mellan löntagarna och arbetsgivarna håller på att få en alltmer symbolisk karaktär. De gäller alltmer relationerna mellan olika löntagargrupper, medan det verkliga avgörandet om köpkraften blir ett resultat av olika skatte- och socialpolitiska regler.

Detta innebär också att en rad andra förhandlingar, som löntagarnas och arbetsgivarnas organisationer endast har ett indirekt och ringa inflytande över bestämmer den faktiska standarden: Det gäller t ex jordbruks- och hyresförhandlingar samt de mer fördolda förhandlingar som bestämmer låne- och andra regler av betydelse för produktionskostnaderna inom dessa sektorer. 

Ett spel

Det uppkomna läget kan också beskrivas med några samhällsvetenskapliga begrepp eller liknelser. Det första tar fasta på omöjligheten av samordnat, förnuftigt uppträdande även om de inblandade skulle önska ett sådant. Det kallas för fångarnas dilemma.

I ett land med anglosaxisk rättstradition skall två misstänkta förhöras. De sitter i varsin cell. Förhörsledaren vet att de är skyldiga till brott som skulle kunna ge dem åtskilliga år om han kan bevisa deras skuld. De vet att han vet. De vet också att den som frivilligt berättar kan komma undan med ett lindrigt straff i belöning. De har ingen möjlighet att kommunicera och förhandla med varandra. De fruktar var och en att den andra skall berätta! Det är sannolikt att de kommer att kappas om att få komma först och berätta.

Just ett sådant läge karaktäriserade årets avtalsrörelse. Alla hade förklarat sig villiga att verka för låga avtal som skulle underlätta regeringens strävan att få ned inflationen och därmed den kostnadsutveckling, som hotade att undanröja devalveringens effekter. Men det fanns ingen möjlighet till ett samordnat, förnuftigt uppträdande. Metall som hade börjat förhandlingarna på den privata sidan började frukta att de offentliganställda skulle få ett avsevärt bättre avtal än Metall ursprungligen inriktat sig på, och de offentliganställda fruktade detsamma. För att skydda sig själva drev därmed de båda grupperna varandra till avtal som via en förhöjd inflationstakt skadar deras medlemmar och som dessutom — alldeles som på trettiotalet — kan provocera statsmakten till tvångsingripanden.

Det andra begreppet är fripassagerare. Det syftar på att när kollektiv fattar beslut kan en minoritet dra nytta av fördelarna utan att behöva stå för kostnaderna. Ett typexempel är inflationsbekämpningen. Stabila priser har alla nytta av. I vårt land bestäms prisutvecklingen till stor del från kostnadssidan och av lönekostnadsökningarna. De stora kollektiven måste underordna sig de krav antiinflationsmålet ställer för att stabilare priser skall kunna etableras. Små grupper kan dra nytta av en sådan politik utan att själva behöva inordna sig i ledet. Deras löner är en så liten andel av den totala lönesumman att det inte spelar någon roll.

Men försöker någon grupp åka gratis vill fler följa exemplet. Därmed dras så småningom alla med och politiken bryter samman.

Frestelsen att åka gratis har ökat när det inte längre finns någon "centralmakt" av det slag som LO-SAF en gång var. Det finns inte längre någon polis i avtalsrörelsen.

Svensk ekonomisk politik kan därför bäst karaktäriseras som ett spel. I detta spel deltar också regeringen. Den har intresse av att vältra obehagliga beslut på arbetsmarkandens parter. Istället för att sanera ekonomin med hjälp av egna åtgärder, t ex riktade mot budgetunderskottet, vill den gärna att arbetsmarknadens parter visar återhållsamhet i en ekonomi som till följd av devalveringen bjuder ett starkt inflationstryck, ökad efterfrågan på arbetskraft och därmed goda möjligheter till löneökningar.

Med tiden har alla lärt sig ett det försiggår ett spel. Alla vet att det som sägs inte skall tolkas enkelt, till sin vanliga innebörd. Det kan lika gärna vara avsett att dölja något av motsatt innebörd.

De olika ledande personerna har tilldelats roller. De måste spela sina roller för att inte avslöja sina faktiska positioner. De är fångna.

Det är som en teater. 

De osynliga kontrakten

Det svenska förhandlingssystemet är just nu inne i en förändringsprocess. Vilket slutresultatet kommer att bli är ännu en öppen fråga. Analysen ovan har visat både den gamla svenska modellens förtjänster och skälen till att den inte längre är möjlig. I korthet kan den gamla ordningens omöjlighet formuleras på följande sätt: Modellen byggde på en stark centralisering. Det innebar att organisationer som från början byggts upp nedifrån inordnades i en starkt centralstyrd "överorganisation". Denna överbyggnad har blivit alltmer komplicerad. Den består inte bara av LOs, TCOs och SACO/SRs styrelser utan också av en rad förhandlingskarteller. Regeringens krav mot arbetsmarknadens organisationer riktar sig idag liksom på trettiotalet mot deras toppar, av naturliga skäl. Det är dem man kan samla kring ett sammanträdesbord.

Men organisationernas toppar kan i längden inte underordna sig några krav från statsmakten om inte dessa krav samtidigt tillåter dem att fullgöra uppdraget från medlemmarna. Organisationerna på båda sidor måste tillåtas spela sina traditionella roller, bl a att söka öka medlemmarnas löner resp att söka hålla igen företagens lönekostnader.

Organisationerna är medlemsföreträdare. De fackliga organisationerna företräder enskilda löntagare. Den traditionella metoden är att man skriver kollektivavtal för sina medlemmars räkning. Dessa kollektivavtal rör i allmänhet ersättningen för arbetet, lönen. Med tiden har dock alltmer av olika slags anställningsvillkor kommit att regleras med hjälp av kollektivavtal: det kan gälla arbetstider, miljö- och inflytandefrågor och annat. Ändå kan dessa skrivna avtal reglera endast en del av allt det som är intressant för den enskilde.

Relationerna mellan den enskilde och ledningen i ett företag eller en förvaltning regleras dels i kollektivavtal och dels i enskilda kontrakt. Ändå kan alltså inte alla förhållanden av intresse för den enskilde och ledningen regleras på detta sätt. Det existerar också vad som kan kallas för ett implicit eller "osynligt kontrakt". Det vore för tidsödande, kostsamt och inflexibelt att försöka reglera alla förhållanden av intresse i öppna, synliga kontrakt. En hel del låter sig inte heller formellt regleras: man kan knappast skriva avtal om personligt arbetsengagemang och om bry-sig-om-andan på arbetsplatsen.

De osynliga kontrakten är den samling normer, ömsesidiga förväntningar och mer eller mindre uttalade förpliktelser av olika slag som de facto styr både den anställdes och arbetsgivarens handlande.

Dessa osynliga kontrakts främsta fördel är att de är så flexibla — de kan förändras efter omvärldens ändrade krav på organisationen. De behövs också alltmer därför att allt fler löntagare inlemmas i organisationer som blir beroende av långsiktighet. Det är inte längre bara traditionella tjänstemannabefattningar som kräver inlärning, träning och anpassning. Men så fort det blir fråga om något slags karriär underordnar den anställde sig organisationens krav på investering i kunnande och träning och därmed lägre begynnelselön innan han kan göra anspråk på en lön som gör denna investering lönsam.

Denna process gör den anställde bunden till företaget eller myndigheten och därmed sårbar. Han kan bli lurad av ledningen och inte få den lön och de villkor i övrigt som ställdes i utsikt för honom när han en gång anställdes. Eller han kan godtyckligt skiljas från det nätverk av kontakter och arbetsrutiner han satsat så hårt på att bygga upp. För att han skall våga underkasta sig den långsiktighet och lojalitet som behövs för sina långsiktiga investeringar i arbetsplatsen och för att han skall acceptera den flexibilitet som är inbyggd i det osynliga kontraktet behöver han ha någon som bevakar hans rättigheter och ställer sig på hans sida om han blir lurad. Detta växer till en mycket viktig uppgift för facket på det lokala planet. Den kommer också att bli allt viktigare i takt med att arbetsmarknaden "tjänstemannaseras".

För att facket skall kunna fungera effektivt som medlemsföreträdare måste det alltså kunna hantera rent individuella förhållanden på arbetsplatserna — även om detta kan ske inom en ram som bestäms av lagar och kollektivavtal. Detta innebär att facket inte kan låta sig fångas in i alltför centraliserade, stela organisationsformer, även om detta på kort sikt skulle underlätta t ex regeringens politik.

 

Framtider

Nedan redogörs för några tänkbara utvecklingar av det svenska systemet. Vilken väg utvecklingen kommer att ta är ännu en öppen fråga. Vi kommer att ge ett förslag till reformering av förhandlingssystemet. Avsikten med detta förslag är just att det skall kunna tillfredsställa både kravet uppifrån på produktivitet och stabilitet och kravet nedifrån på tillräcklig närhet mellan organisation och medlem och goda kontrakt mellan arbetstagare och arbetsgivare — både skrivna och osynliga — på arbetsplatserna.

En inte osannolik bild av de närmaste åren är en fortsättning av dagens situation, men med allt mer av mörka sidor. Den osäkerhet och normlöshet som råder idag skulle förstärkas. Regeringens försök att lösa de ekonomiska svårigheterna med hjälp av en exportledd expansion skulle äventyras av fortgående allt större löneökningar än de som våra viktigaste konkurrentländer tillåter sig. Inflationen skulle tillta. Den internationellt bestämda räntenivån skulle överföras till Sverige med en riskpremie för de särskilda svenska osäkerheterna. Investeringarna skulle därmed hållas nere. Arbetslösheten skulle fortsätta att öka.

Denna utvecklingsväg är inte avlägsen. Det avgörande vägvalet sker när allt fler individer och organisationer börjar räkna med att regeringens anti-inflationspolitik inte kommer att hålla. De kommer då att försöka klara sig själva så gott de kan — ofta på de gemensamma intressenas bekostnad. 

Första scenariot: En statlig inkomstpolitik

Inför hotet av en fortgående urgröpning av regeringens ekonomiska strategi är det sannolikt att regeringen känner sig tvingad till ett ingripande. En lyckad inkomstpolitik skulle kunna återinföra det slags förnuft som rådde under den svenska modellens bästa år, men det ställer då en rad krav. Det behövs både en samhällsekonomisk och en lönepolitisk norm, med mycket bred förankring. När LO-SAF-blocket var dominerande räckte det med normer som omfattades av LO-kollektivet. Nu måste också övriga löntagarorganisationer finna sina intressen förenliga med de normer som uttalat eller outtalat kommer att styra den statliga inkomstpolitiken.

Genomförandet av förhandlingar under ledning av en statlig inkomstpolitik måste ge tillräckligt spelrum åt den lokala nivån för att förhandlingsordningen skall kunna överleva.

En obehaglig men inte osannolik utveckling är att den nuvarande oordningen fortsätter tills regeringen ser sin strategi hotad av sammanbrott, varvid regeringen på ett eller annat sätt skaffar sig majoritet i riksdagen för en med hot om tvångsmedel styrd statlig inkomstpolitik. Denna kommer antagligen inte att bli särskilt långlivad, varefter den kommer att avlösas av en ännu större oordning än den nuvarande, ty staten själv kan inte uppbåda tillräckligt stöd från starka organisationer (och allra minst från deras medlemmar), stöd som är nödvändigt för att en sådan politik skall lyckas.
 

Andra scenariot: Utveckling av förbundsvisa förhandlingar

SAFs strategi sedan 1982 är att låta sina förbund sköta förhandlingarna. Verkstadsföreningen har gått i bräschen och dess viktigaste motpart, Metall, har följt med. De centrala avtalens detaljregleringar ersätts med branschanpassade. Branschavtalen löper med olika perioder och det är svårt att jämföra utfall och ställa kompensationskrav.

Proberstenen för förbundsvisa förhandlingar finns på den offentliga sidan.

Den offentliga sidan kommer inte att kunna och inte heller vilja decentralisera på samma sätt som den privata. De offentliganställda kan utsätta politikerna för större påtryckningar än de privatanställda. Politikerna är redan mjukare inför de offentliganställda, därför att t ex finansministern både är allmänintressets och det statliga arbetsgivarintressets företrädare. Han och hans regeringskollegor tenderar därför gärna att hellre betala dyrt för arbetsfred än få politiska besvär av en hård arbetsgivarlinje.

Hur ogärna t ex Metall än vill medge det och hur ogärna SAF än vill tänka sig vara bundet av utanförstående är det ändå så att deras möjligheter är beroende av de offentligas organisationer på ett mycket direkt sätt.

I förlängningen av de nuvarande förbundsvisa förhandlingarna ligger en uppslitande debatt om de offentliganställdas makt över samhällets lönebildning som snart nog kan övergå till en debatt om deras strejkrätt och organisationsrätt. För LO internt kan förbundsvisa förhandlingar innebära en allt djupare klyfta mellan de privatanställda och de offentliganställdas förbund. Ett tecken på denna syntes redan i årets förhandlingar när LO-ledningen lät de offentliganställda gå före i förhandlingarna, vilket helt strider mot EFO-modellens norm att exportindustrin skall bestämma nivån.

För PTK kan detta scenario bli ännu mer förödande. Konsekventa förbundsförhandlingar kan medföra att PTK kan komma att försvinna som organisation.
 

Tredje scenariot: Det konsekventa decentraliseringsalternativet

En konsekvent decentralisering av förhandlingarna till de enskilda arbetsplatserna har fått förord av SAFs nye ordförande, Claes-Ulrik Winberg. Den har många fördelar. Förhandlingarna skulle då i varje läge få föras på marknadens villkor: Efterfrågade grupper skulle ha lätt att höja sina löner medan motsatsen skulle gälla för andra. Marknaden skulle stå för den lönepolitiska normen. Den skulle också stå för den samhällsekonomiska, eftersom det lokala facket skulle vara tvunget att ta hänsyn till det enskilda företagets möjligheter att överleva när det ställde sina lönekrav.

Också denna lösning har sina problem. Ett sådant är att också företagsvisa förhandlingar innebär lätt att facket använder sig av sin monopolmakt, höjer den genomsnittliga lönen utöver den nivå som värdet av den eller de sist anställdas produktion kan betala. Också en sådan lönepolitik kan alltså leda till arbetslöshet.

Den engelske ekonomen Meade har i sin bok Wage-fixing (Allen & Unwin, London 1982) funderat kring en lösning. Han föreslår att decentraliserade förhandlingar skall stöttas av ett system av lokala förlikningsmän till vilka inte lösta tvister skulle få hänföras. Förlikningsmannen skulle ha rätt att avgöra tvisten enväldigt och därvid välja den lösning som gynnade sysselsättningen. Förekomsten av ett sådant förlikningsinstitut skulle antagligen få parterna att vilja göra upp själva, för att deras förhandlingsrätt inte alltför mycket skulle inskränkas.

Meades och alla andra förslag vi känner till om konsekvent genomförd decentralisering lider av en avgörande svaghet: De tar inte hänsyn till under vilka villkor den offentliga sektorn fungerar. Inom den offentliga sektorn finns det få lokala pengar — inte ens inom kommuner och landsting, eftersom de till så stor del finansieras med hjälp av statsbidrag och genomborras av statliga regler för hur deras egna skattepengar skall användas. Det innebär att regeringen inte kan frånhända sig sitt inflytande.

Det finns faktiskt inga riktiga arbetsgivare inom den offentliga sektorn. Tvärsom finns det ofta gemensamma intressen mellan arbetsgivar- och arbetstagarparterna. De löser gärna sina problem på tredje mans bekostnad, dvs genom att höja skatterna. Först när kraven summeras ihop och skall anpassas till det tillgängliga utrymmet på nationell nivå, antingen definierat som ett budgetutrymme eller som en andel av BNP, blir det gripbart och ger anledning för finansministern att reagera. Därför kan inte förhandlingarna decentraliseras inom den offentliga sektorn förrän dess budgetsystem och organisation grundligt reformerats.

 

Den 6 juni 1984

Regeringen har gett parterna tid till den 6 juni för att föreslå en förhandlingsordning som bättre än den nuvarande skulle vara förenlig med målet att nedbringa inflationen. Inflationen gör framtiden dyster och under senare årtionden när den mer än alla kollektivavtal och all lagstiftning omfördelat förmögenheter i landet. Statsmakterna själva har gett och fortsätter att ge genuina bidrag till inflationen genom höjda skatter och avgifter och genom växelkursen och räntepolitiken. Och arbetsmarknadens parter har naturligtvis bidragit till inflationen genom för höga avtal. Det är m a o en s k snygg samling som träffas den 6 juni. Men den är det bästa Sverige har. Den har varit systemets fångar, men kan ändå rädda framtiden genom att lotsa in ett nytt system.

En möjlig modell?

Ett effektivt löneförhandlingssystem måste tillhandahålla en social norm för löneökningsförväntningar både i den privata och den offentliga sektorn. Denna norm måste uppbåda ett stort stöd från alla maktcentra i samhället och den måste uppfattas som legitim av alla berörda och av allmänheten. Normen måste också tillhandahålla effektiva ingrepp mot avvikelser, helst en kontroll genom marknadsmekanismer, men också genom nya spelregler. Ingen skall tillåtas rädda sig när konsekvenserna av avvikelser från normen vibrerar genom samhällssystemet.

Systemet måste vara förenligt med de krav som landet ställs inför, t ex att behålla exportsektorns konkurrenskraft. Normen måste också

1. bidra till att minska konflikterna över inkomstfördelningen mellan de fackliga organisationerna;

2. bidra till att minska spänningarna mellan den offentliga och den privata sidan, och därigenom reglera dessa motsättningars destabi1iserande effekt på systemet;

3. tillförsäkra olika löntagargrupper en rättvis behandling och att större problem och orättvisor kommer att åtgärdas i sinom tid.

Modellen som presenteras nedan utgör en "tredje väg" mellan ett fullt centraliserat förhandlingssystem och helt decentraliserade, fria förhandlingar. Den kombinerar båda alternativen, men förespråkar en klar åtskillnad mellan ansvarsområdena för de centrala och lokala nivåerna. Den centrala nivån ägnar sig inte åt en detaljstyrning (som 70-talets centrala avtal). Istället definierar den ett ekonomiskt och socialt acceptabelt utrymme — en inkomstpolitisk ram baserad på normer kring arbetskraftskostnadernas utveckling och en modifierad solidarisk lönepolitik. Den anpassar slutligen ramen till de inhemska och internationella utvecklingar som kräver åtgärder. Den centrala nivån har därför ansvaret för strategiska frågor och den övergripande ekonomisk-politiska inriktningen.

Inom den definierade ramen har förhandlarna på förbunds- och lokalnivå fritt spelrum. För grundlönen kan den solidariska lönepolitiken av ursprungligt märke gälla, dvs lika lön för samma arbete och lönerelationer som överensstämmer med långsiktig marknadsjämvikt. Men den modifieras av ett bonussystem. Produktivitetsökningar tillåts att slå igenom på lokal nivå genom bonussystem. Man accepterar att bonus för en arbetsplats kan vara högt ett år, lågt ett år och obefintligt ett tredje år. Bonus införs både i den privata och i den offentliga sektorn. 

Den nya normen
Den dominerande sociala normen bestäms av arbetskraftkostnaderna i våra främsta konkurrentländer. Denna norm bestämmer det maximala utrymmet för arbetskraftskostnadernas utveckling både i den privata och offentliga sektorn.

Normen innebär att man går från ett löneperspektiv till ett arbetskraftskostnadsperspektiv. Den inbegriper därför också statens arbetsgivaravgifter och effekterna av växelkurspolitiken. Detta innebär att normen gör klart att arbetskraftskostnader (relativt våra konkurrentländer) påverkas inte bara av ökade löner utan också av ökade socialavgifter, ökad arbetskraftsbeskattning och revalveringar. Det nya lönebildningssystemet skall motverka ökade skatter på arbete.

Centrala förhandlingar
Centrala förhandlingar skulle äga rum men skulle ske mellan andra grupperingar av aktörer och skulle ha en annan funktion än i den gamla svenska modellen. Förhandlingarna skulle ske mellan centrala organisationer inom den privata sektorn (t ex LO, PTK och SAF), såväl som centrala organisationer inom den offentliga sektorn (t ex KTK, TCO-S, SF, SKAF, SACO/SR, SAV, Landstingsförbundet och Kommunförbundet) och representanter från finansdepartementet. Statens olika roller måste åtskiljas institutionellt. Man bör separera statens arbetsgivarfunktion från dess ekonomisk-politiska funktion och från dess funktion som den högsta politiska instansen i samhället. SAV bör få en självständighet av det slag som Riksbanken och högsta domstolarna har, helst större.

De centrala förhandlingarna skulle gälla fastställandet av den från utlandet uppkomna lönekostnadsnormen. Detta skulle framförallt innebära förberedelser och överenskommelser mellan de centrala organisationernas ekonomer och regeringen. (Eventuellt skulle man kunna skapa en expertinstitution som fick ansvaret att förse de centrala organisationerna med uppgifter, mätmetoder och analyser.)

Förutom denna norm för maximalt tillåtna lönekostnadsökningar kunde de centrala organisationerna komma överens om normer för målnivån för de aktuella förhandlingarna och en miniminorm (som en slags fortsättning på den solidariska lönepolitiken). Tidigare centrala förhandlingar bestämde en specifik löneökningsnivå. Den nu föreslagna modellen skulle skapa en korridor inom vilken förbunds- och lokala förhandlare skulle kunna träffa avtal. I vår föränderliga värld skulle detta erbjuda en flexibilitet för förhandlingar på lägre nivåer och skapa ett brett område inom vilket det skulle vara möjligt att anpassa avtalen till speciella problem och behov på lokal nivå. De centrala — och även de lokala — aktörerna kan bestämma sig för en nivå som 1igger under den externt givna arbetskraftskostnadsnivån. På den privata sidan kan detta motiveras med att man tryggar sysselsättningen genom att tillförsäkra företagen en god vinstmarginal. På den offentliga sidan kan det motiveras med att man vill begränsa en kommuns skattetryck och/eller ett visst års statliga budgetunderskott.

De centrala aktörerna skulle ha två ytterligare funktioner:

1. De skulle svara för att aktörer på lägre nivå håller sig innanför ramen.

2. De skulle utvärdera medel- och långsiktiga utvecklingar och krav på justeringar som uppstår när systemets effekter blir uppenbara.

Det är absolut nödvändigt att överskridanden upptäcks och att det finns kännbara motåtgärder som avskräcker från sådana beteenden. Ett sätt vore att ha gradvisa motåtgärder som börjar vid den överenskomna målnivån och som når sitt maximum vid den externt bestämda arbetskraftskostnadsnormen. Detta skulle t ex kunna innebära en slags progressiv arbetsgivaravgift utgående från målnivån i inkomstpolitiken. Kanske dessutom rentav böter till AMS för båda parter om de överskrider ramen.

Andra reaktioner mot överdrifter i lönesättningen kommer med tiden att tvinga sig fram, oavsett om man önskar det eller inte. Det torde vara ofrånkomligt att parterna själva, och främst löntagarnas organisationer, kommer att få bära alltmer av kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiken. Det kommer att tvinga sig fram av statsfinansiella skäl och det kan dessutom motiveras med att det är i stort sett samma kollektiv som betalar i båda fallen. Fördelen med att ersätta skatter med avgifter är av två slag: kostnaderna för arbetslösheten syns tydligare och kommer att dämpa överdrivna lönekrav. Dessutom kommer en a-kassa som återigen är rörelsedriven och -betald att vara en styrkefaktor för facket. Medlemmarna kommer att behöva denna trygghet.

De organisationer som deltar i de centrala förhandlingarna får ett övergripande makroekonomiskt ansvar samtidigt som de skulle vara tvungna att försäkra sig för att bördorna inte övervältras på enskilda branscher och områden.

Förbunds- och lokala förhandlingar
Förbunds- och lokala förhandlingar skulle fritt kunna äga rum innanför den centralt definierade korridoren. De skulle ändå vara tvungna att hålla sig under den nivå som är given av lönekostnadsnormen. Inom varje bransch och till och med inom varje företag skulle fackliga företrädare och företagets representanter kunna träffa unika avtal om hur utrymmet skulle fördelas, t ex mellan löneökningar, ledigheter, utbildning som inte direkt är knuten till arbetet och andra anställningsförmåner.

Sådana avtal skulle kunna passa de speciella problem och preferenser man har på lokal nivå och som inte tillgodosågs i de gamla centrala avtalen. Det nya systemet skulle inte bara öka flexibiliteten och den lokala nivåns betydelse, utan också bidra till att minska de försåtliga jämförelser som görs idag och deras upptagenhet vid lönejämförelser. Arbetslivet och livskvalitén kan ju inte bara mätas i pengar utan är synnerligen mångfacetterad.

I detta system skulle inte löneglidning vara ett problem. Löneglidning skulle givetvis kunna uppstå i en bransch där man kommit överens om en särskild lönenorm, men detta skulle vara ett lokalt problem. Lönekostnadsglidning, d v s lönekostnadsökningar som överskrider normen, skulle vara det huvudsakliga problemet och skulle, som sagts tidigare, bestraffas hårt. 

Produktivitetsökning
Produktivitetsökningar skulle inte tillåtas att som tidigare direkt omvandlas till löneökningar, t ex i den konkurrensutsatta sektorn för att därifrån spridas till hela systemet och därigenom till sektorer som inte haft motsvarande produktivitetsförbättringar. Vår uppfattning är att produktivitetsförbättringar skulle behandlas mycket mer strategiskt och systematiskt. I ett läge med låga vinstnivåer skulle produktivitetsförbättringar inom den privata sektorn kunna tillåtas öka företagens vinster. Därigenom skulle anställningstryggheten förbättras. Inom den offentliga sektorn skulle produktivitetsförbättringar också kunna användas till att minska statens budgetunderskott och utgiftsexpansion.

I stor utsträckning bör man använda sig av bonussystem, både inom den privata och den offentliga sektorn. Grupper som bidragit till produktivitetsutvecklingen skulle belönas genom engångsbelöningar t ex någon form av bonus. På den privata sidan har redan utvecklats ett antal vinstdelningssystem. På den offent1iga sidan kunde ett systematiskt bonussystem etableras genom att ge bonus som procentandel av budgetminskningar och produktivitetsförbättringar. Decentraliserat budgetansvar skulle uppmuntras.

Bonussystem skulle givetvis öka arbetskraftskostnaderna per anställd men de skulle inte göra detta på ett kumulativt sätt. De centrala förhandlingarna startar varje gång från den etablerade lönekostnadsnivån exklusive bonus. De skulle inte heller tillåtas få spridningseffekter till angränsande sektorer.

Långsiktiga institutionella strategier skulle också kunna knytas till bonussystemen. Till exempel skulle en del av produktivitetstillväxten, både inom den privata och den offentliga sidan, kunna ackumuleras i bonusfonder till vilka företagen och de offentliga inrättningarna tillskjuter andelar. Dessa skulle kunna lösas in av de anställda efter överenskomna regler, och avräknas inom den etablerade ramen för arbetskraftskostnadsutvecklingen. 

De goda, stabila spelreglerna

Vi tror att ett förslag baserat på de riktlinjer vi presenterat skulle bidra till en ökad flexibilitet inom ekonomin samtidigt som det skulle minska spänningarna mellan löntagarkollektiven och mellan den privata och offentliga sidan. Dessutom skulle modellen ha fördelen att den bidrog till att underhålla Sveriges internationella konkurrenskraft. Samtidigt skulle den samhälleliga solidariteten få fortsätta att väga tungt och förhindra överdrivna inkomstskillnader.

Inget socio-ekonomiskt system — befolkat av varelser av kött och blod — kan vara "rationellt" i någon formell mening. Människor har motstridiga mål och intressen och utvecklar nya, ibland destabi1iserande, strategier. Vi vet t ex att det kommer att bli lokala konflikter om en viss periods bonus på en hel del arbetsplatser — om vårt förslag genomförs. Det sociala livet rymmer oundvikligen både osäkerhet och förvirring. Genom institutionellt etablerade spelregler kan man bidra till att göra önskvärda handlingsmönster mer sannolika än oönskade sådana. Det bör vara en ambition bakom en ny svensk modell.

Varje nytt system måste ha ett brett stöd. Det måste med andra ord uppfattas som legitimt. För detta krävs att det accepteras av nyckelgrupper och att det överensstämmer med deras uppfattningar om den socio-ekonomiska verkligheten, deras värderingar och deras intressen. Varken staten eller de stora exportföretagen har en sådan ställning att de på egen hand kan skapa ett system som upprätthåller deras särskilda krav. De kan åtminstone inte göra det med några utsikter till långsiktig framgång. Orsaken är enkel. Andra aktörer kan destabilisera systemet och t o m sabotera det.

Ett nytt system måste därför ta hänsyn till en bred samling problem och behov. Detta är inte någon liten uppgift.

Statens företrädare kan inte hoppas på att kunna åstadkomma någon snabb lösning genom att tvinga organisationernas företrädare på toppnivå med sig. Dessa måste kunna få medlemmarnas stöd för sitt handlande, vilket kan kräva en besvärlig informations- och inlärningsprocess under 1ång tid. Skulle man ändå tvinga fram en uppgörelse på central nivå kan det medföra en konflikt mellan central och lokal nivå inom organisationerna. De stora fackliga organisationerna är idag statskyrkor som lever under hotet av att lokala frikyrkor växer fram.

 

* * * * *

Copyright (c) 1984 Sifo Förlag AB. Reprinted by permission.

 

INDIKATOR — Sifos politiska nyhetsbrev — ger opinionsledare och personer i ansvarsställning upplysningar om det rådande opinionsläget och förändringar i samhället.

Siffermaterialet till INDIKATOR är vanligen hämtat från Sifos s k veckobussar, den löpande serie av intervjuer vid hembesök som Sifo gör två eller tre gånger i månaden med ett representativt riksurval av befolkningen i åldern 16-74 år. Forskare kan beställa utförliga tabellrapporter eller avidentifierade databand med svaren på frågor som redovisats i INDIKATOR. Normalt har minst 1000 personer intervjuats vid de mätningar som redovisas i INDIKATOR.

Redaktör och ansvarig utgivare Hans L Zetterberg

ISSN-nummer 0345-5262